La política económica de Salvador Allende y la Unidad Popular (por Jan Doxrud)

Introducción

En este escrito me centraré principalmente en las políticas económicas implementadas por el gobierno de la Unidad Popular, de manera que se omitirán varios otros aspectos de este período. En lo que respecta al ámbito económico examinaré el diagnóstico que realizó la UP sobre la situación política, económica y social en Chile y su propuesta para solucionar tales problemas. Dentro de la política económica distinguiré entre los cambios estructurales que se propuso el régimen, y aquellas políticas de corto plazo. Una vez examinado estos temas, continuaré explicando lo que algunos autores han denominado como la “macroeconomía del populismo”, para explicar las políticas económicas que han implementado regímenes populistas como el de Allende y otros más modernos como el de la Venezuela bolivariana. Este modelo macroeconómico no pretende ser uno con pretensiones de universalidad que sirva dar cuenta exactamente como operan esta clase de regímenes, pero sin duda ayudan a comprender ciertas características que sí están presentes en estos gobiernos populistas, y permite también identificar las causa de por qué estos frecuentemente terminan fracasando en lo político, económico y social. Por último, me referiré brevemente al rol que tuvo la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) durante el gobierno de la Unidad Popular.

 

El triunfo de Allende y la Unidad Popular

La Unidad Popular (UP) fue una alianza de partidos de izquierda formada en octubre de 1969. La coalición estaba constituida por el Partido Socialista, Partido Comunista, Partido Radical, y otros tres grupos menores a saber: el Movimiento de Acción Unitaria (MAPU), el Partido Social Demócrata (PSD) y la Acción Popular Independiente (API). Como explica Sergio Bitar, la UP había sido antecedida por tres alianzas políticas de las fuerzas de izquierda.. En primer lugar tenemos el la formación del Frente Popular (integrado por el PS, PC y el PR) que lanzó como candidato a Pedro Aguirre Cerda quien se convirtió en Presidente en 1938. En segundo lugar, está la formación del Frente del Pueblo (1952), que agrupó al PC, una fracción del PS y al Partido Democrático, que levantaron la primera candidatura presidencial de Salvador Allende. Por último estaba el Frente de Acción Popular (FRAP), creado en 1956, y que llevó dos veces a Allende como candidato a la presidencia en 1958 y 1964. A esto hay que añadir que en Chile los partidos de izquierda poseían una importante tradición y legitimidad entre la sociedad. El PC data de 1912, cuando Luis Emilio Recabarren crea el Partido Obrero Socialista y que 10 años después adopta el nombre de Partido Comunista. Por su parte, el Partido Socialista fue fundado en 1933. El punto es que para las elecciones presidenciales de 1970, los partidos de izquierda chilenos contaban con una larga y consolidad tradición. Salvador Allende, médico y masón, fue nuevamente proclamado candidato presidencial. Recordemos que ya lo había sido en tres elecciones pasadas: 1952, 1958 y 1964. En las elecciones de 1970 competían Salvador Allende (1908-1973), candidato se la UP, Jorge Alessandri (1896-1986), candidato de la derecha, apoyado por el Partido Nacional y la Democracia Radical y, por último,  Radomiro Tomic (1914-1992), apoyado por la Democracia Cristiana.

Sabemos que el ganador de la contienda presidencial fue Allende, pero es importante realizar algunas precisiones y significado de este triunfo. Los resultados de la campaña fueron los siguientes:

a) Salvador Allende:

Votos: 1.070.334.

Porcentaje: 36,2%

b) Jorge Alessandri

Votos: 1.031.159

Porcentaje: 34,9%

c) Radomiro Tomic

Votos: 821.801

Porcentaje: 27,8%

Dado que ningún candidato había obtenido la mayoría absoluta, sería el Congreso el que tendría que decidir por aquel candidato que hubiese obtenido la mayor cantidad de votos. Para ser confirmado como Presidente, Allende necesitaba mayoría absoluta. En el Congreso, su coalición tenía 83 asientos, de manera que hacía falta otros 18 votos. Los opositores a Allende, el Partido Nacional y la Democracia contaban con 43 asientos y, por último, la Democracia Cristiana contaba con 74 asientos. Como señala Valenzuela, la lucha al interior de la DC fue intensa en relación a la candidatura de Allende, pero el problema finalmente se resolvió cuando Allende se comprometió a garantizar el respeto de las libertades civiles, las elecciones, la libertad de expresión. Sobre este evento comenta Valenzuela:

El Estatuto de Garantías Constitucionales constituye un ejemplo gráfico de la grave polarización política chilena y de la profunda erosión de las tradicionales reglas del juego…La necesidad de exigir una declaración formal de parte de Allende, por lo cual se comprometía a respetar la Constitución, demuestra el deterioro de la confianza entre los líderes políticos, quienes por décadas habían mantenido relaciones de respeto mutuo, si no de amistad, a pesar de sus diferencias ideológicas[1]

Como explica Arturo Valenzuela, el triunfo de Allende en 1970 no supuso un vuelco del electorado chileno hacia la izquierda. Es más, el aumento de la participación popular y la inscripción electoral a fines de la década de 1960 no se canalizó hacia la izquierda. Por ende, Valenzuela explica que la presidencia de Allende, desde sus inicios, estaba constituida por una minoría y, a pesar de ciertas afinidades entre su programa y el de Tomic, el programa de Allende resultó ser refundacional, es decir, se proponía cambiar (de raíz) política, económica y socialmente al país, contando con un apoyo minoritario de la población. Además, el Presidente tendría que hacer frente no sólo a los intentos de desestabilización por parte de Estados Unidos (desde antes que asumiera su mandato) sino que desde sus propias filas como el PS, el MAPU y el MIR.

Como ya todos sabemos, Allende finalmente fue removido del poder a través de un golpe de Estado en 1973. Si bien no se desconoce las constantes presiones de Estados Unidos de impedir que Allende llegase al poder y luego los intentos de desestabilizar el gobierno con la complicidad de chilenos, el gobierno de Allende difícilmente se hubiese sostenido en el tiempo, ya que su proyecto refundacional no contaba con el apoyo de la nación y las desastrosas políticas económicas, por sí mismas, terminaron por sellar el destino del régimen. De manera que si bien, las conspiraciones (en la forma de bloqueos, sembrar incertidumbre, etc) fueron un elemento importante y una condición necesaria de desmoronamiento del régimen, estas no fueron suficientes. Un gobierno como el de Hugo Chávez y posteriormente de Nicolás Maduro, han seguido recetas económicas similares a las implementadas por la UP, y ,os resultados están a la vista. Por lo demás, acusar de conspirador o boicoteador a cualquier individuo, grupo o gremio sólo por el hecho de oponerse activamente al gobierno de la UP, resulta ser una aseveración miope, ya que pasa por alto el derecho que tienen las personas a defenderse del poder arbitrario del Estado, y de cualquier clase de tiranía, ya sea de la tiranía de la mayoría o de la tiranía ejercida por el Estado en nombre de la mayoría.  

Recordemos las palabras de John Stuart Mill (1806-1873):

La sociedad tiene capacidad para ejecutar y, de hecho, lo lleva a cabo, sus propios mandatos.  Y si dicta medidas erróneas en lugar de acertadas, o acerca de materias que no son de su competencia, ejerce una tiranía social más formidable que la de muchos modelos de opresión política, ya que, si bien por lo general no tiene a su alcance penas tan graves, hay menos posibilidades de librarse de ellas por cuanto afecta mucho más a detalles de la vida diaria, hasta el punto de esclavizar el alma. Por ello, no basta la protección contra la tiranía de las autoridades. Preciso es defenderse también contra la tiranía de las opiniones y los sentimientos dominantes; contra la tendencia de la sociedad a imponer, por otros medios que sanciones civiles, sus propias ideas y prácticas como norma de conducta a quienes disientan de ella, así como a estorbar el desarrollo y, su fuera posible, impedir la aparición de cualquier individualidad que no esté en armonía con ella, para, de este modo, moldear los caracteres según el modelo por ella preconizado. Hay un límite a la intromisión legítima de la opinión colectiva en la independencia del individuo. Definir y sostener dicho límite contra tal intrusión es tan indispensable para la buena marcha de los asuntos humanos como lo es contra la protección contra el despotismo político”[2].

Puede que muchos miembros de la Unidad Popular emplearan sus políticas guiados por genuinas buenas intenciones, pero las buenas intenciones son completamente irrelevantes y a los gobiernos hay que evaluarlos por sus resultados y por los métodos adoptados para alcanzar sus metas.  Desde este punto de vista, la Unidad Popular incurrió en el error de querer cambiar de raíz a un país contando con escaso apoyo popular. Por lo demás existían facciones tanto dentro de la UP como fuera de esta que no creían en las instituciones y optaron por instaurar el socialismo dogmático por medio de la violencia intransigente, ya que el fin perseguido era tan sublime y superior, que sacrificar algunas vidas era algo completamente irrelevante, más aún, era algo necesario. Por lo tanto, debemos erradicar esa idea de que todo pasado fue siempre mejor, y considerar la época de Unidad Popular como una suerte de paraíso perdido al cual debemos volver o que debamos retomar tal proyecto. Independiente de que el socialismo en Chile sería implantado por medio no violentos y respetando las instituciones (lo cual en la práctica no fue así), las ideas marxistas-leninistas seguían en pie, es decir, el clasismo patológico, la dictadura del proletariado, la abolición de la democracia burguesa, la supresión de la propiedad privada, la eliminación de la clase capitalista parasitaria y explotadora de la clase obrera, no habían sido abandonadas. En resumen,  la errada filosofía de la historia de Marx, el materialismo histórico y el materialismo dialéctico, en otras palabras, la concepción de que la lucha de clases es el motor de la historia y que la modificación de la base económica era una condición "sine qua non" para modificar la superestructura ideológica del país, estaban en el centro del pensamiento de las autoridades de la UP. Frente a tamaño proyecto no era algo sorpresivo que existieran grupos opositores y que se coordinaran para frustrar los planes del gobierno de la UP.

Política económica de la Unidad Popular

El Programa Básico de Gobierno de la Unidad Popular[3] (UP) fue aprobado por los Partidos Comunistas, Socialistas, Radical y Social Demócrata, el Movimiento de Acción Popular Unitaria (MAPU) y la Acción Popular Independiente, el 17 de Diciembre de 1969, en Santiago de Chile. En tal programa puede apreciarse el diagnóstico que hace la UP sobre el tema que nos convoca: la economía chilena. Al comienzo se puede leer:

Chile vive una crisis profunda que se manifiesta en el estancamiento económico y social, en la pobreza generalizada y en las postergaciones de todo orden que sufren los obreros, campesinos y demás capas explotadas, así como en las crecientes dificultades que enfrentan empleados, profesionales, empresarios pequeños y medianos y en las mínimas oportunidades de que disponen la mujer y la juventud”.

La UP se proponía cambiar de raíz el modelo chileno y se mostraba crítico frente a las recetas reformistas y desarrollistas impulsadas por el programa estadounidense denominado “Alianza para el Progreso”, que no habían logrado ningún resultado positivo durante el gobierno de Frei. En relación al gobierno del demócrata-cristiano se puede leer:

“En lo fundamental ha sido un nuevo gobierno de la burguesía al servicio del capitalismo nacional y extranjero, cuyos débiles intentos de cambio social naufragaron sin pena ni gloria entre el estancamiento económico, las carestía y la represión violenta contra el pueblo. Con esto se ha demostrado una vez más que el reformismo es incapaz de resolver los problemas del pueblo”.

De esta manera el programa buscaba la construcción de una “nueva economía” que sustituyera la estructura económica predominante hasta ese entonces y terminar de raíz con el poder del capital monopolista nacional y extranjero y del latifundio, para de esa manera transitar hacia un régimen socialista.

El académico e investigador del CIEPLAN, Patricio Meller, explica que de acuerdo al diagnóstico de la Unidad Popular, la economía chilena presentaba hacia el año 1970 tres características principales:

1-Economía monopólica: este diagnóstico se fundamentaba principalmente en seis aspectos de la economía chilena. El primero consistía en que sólo 248 firmas controlabatodos los sectores de la economía y el 17% de todas las empresas controlaban el 78% de todos los activos. El segundo era que en la industria, el 3% de las firmas controlaban más del 50% del valor agregado y casi el 60% del capital. El tercer aspecto se refería a la agricultura, donde el 2% de los predios poseían el 55% de la tierra. El cuarto aspecto se refería a la industria minera en donde tres compañías estadounidenses controlaban la producción del cobre de la gran Minería, que representaba el 60% de las exportaciones chilenas. En quinto lugar, en el ámbito comercial, sólo 12 empresas (0,5% del total) daban cuenta del 44% de las ventas. En sexto y último lugar, el Banco del Estrado controlaba casi el 50% de los depósitos y créditos, mientras que de los 26 bancos privados, tres de estoscontrolaban más del 50% del remanente.

2-Dependencia externa: aquí caben destacar tres puntos centrales. En primer lugar tenemos la naturaleza monoexportadora de nuestro país, donde el cobre representaba más del 75% de las exportaciones totales, lo que se traducía en que la economía chilena quedaba expuesta a los vaivenes de los precios del mercado internacional. Este era un problema de larga data y que no pudo ser solucionado por los propulsores del modelo de ISI (industrialización por sustitución de importaciones) quienes se habían propuesto abandonar el antiguo modelo de “crecimiento hacia fuera” por uno de “crecimiento hacia adentro”, en pleno apogeo del modelo keynesiano, posterior a la crisis e 1929 en Estados Unidos. En segundo lugar sucedía que las remesas de utilidades por extranjeros representaba cerca del 20% de las exportaciones. Por último, estaba la fuerte influencia extranjera en la industria nacional donde, de un total de 100 firmas industriales importantes, 61 tenían participación extranjera. De acuerdo al Ministro de economía de Allende, Pedro Vuskovic (1924-1993), la influencia extranjera tenía importantes y negativas repercusiones para la economía chilena en dos sentidos. En primer lugar, la dependencia de Chile en relación a las tecnologías que tenía que comprar desde el extranjero. En segundo lugar, y relacionado con lo anterior, esta dependencia tenía como consecuencia que Chile copiara los métodos de producción del extranjero y junto a ello se replicaran los patrones de consumo de los países desarrollados.

3-Economía oligárquica: guarda relación con la distribución del ingreso y sus consecuencias en los patrones de consumo de la sociedad chilena. Como explica Meller, mientras el 10% más pobre de la población participaba del 1,5% del ingreso total, el 10% más rico abarcaba el 40,2%, lo que se traducía en que la relación entre el ingreso de ambos grupos era de 1 a 27. A partir de esta situación, Vuskovic razonaba de la siguiente manera: La distribución desigual el ingreso determinaba un patrón de consumo específico en donde el mercado se veía dominado por aquellos grupos de altos ingresos que demandaban bienes específicos solamente accesible a ese grupo determinado. Por lo tanto, de este razonamiento se puede inferir que el patrón de consumo podía modificarse interviniendo en la distribución del ingreso, aumentando los salarios reales de aquellas capas de la sociedad con bajos salarios.

4-Economía capitalista: su estructura productiva resultaba ser ineficiente, ay que quienes se beneficiaban del crecimiento era sólo una minoría privilegiada, más cercanacon el capital internacional que con los intereses nacionales.

Vuskovic añadía a esto que existía un sistema productivo dual donde, por un lado, estaba un sector moderno de alta tecnología, y por otro, un sector atrasado. El problema radicaba en que sólo el primer sector incorporaba el progreso tecnológico a la producción de bienes para los grupos de alto ingreso, mientras que el otro permanecía estancado. El punto de Vuskovic era que la estructura de la producción chilena era ineficiente, ya que sólo producían bienes no esenciales., A la larga, señala Meller, este sistema se reproducía a sí mismo, es decir, el patrón de distribución desigual del ingreso generaba una estructura productiva monopólica que reforzaba el sesgo existente en la distribución del ingreso, lo que significaba que la economía se tornase más orientada hacia la satisfacción de los patrones de consumo de los grupos con más altos ingresos. Al final, añade Meller, esta desigualdad en la distribución del ingreso así como de la riqueza, conducían a un alto grado de concentración del poder y la interrelación entre el poder político y económico reforzaba la estructura productiva imperante. Por su parte, Sergio Bitar, quien se desempeño como asesor y posteriormente como Ministro de Minería y energía (1971-1972) de Salvador Allende, señala que de acuerdo al diagnóstico de la UP, Chile estaba inmerso en una crisis global que sólo podía superarse mediante transformaciones profundas de su estructura. Continúa explicando Bitar:

La UP definió su objetivo central en la fase inicial como el término del latifundio, de los monopolios y del control externo sobre las riquezas básicas, para abrir camino a la construcción socialista. En tal sentido, el programa era eminentemente antimperialista, antimonopólico y anticapitalista…En suma, dos elementos fundamentales crearían las condiciones para impulsar una transición al socialismo: socialización de los medios de producción y participación popular[2].

Teniendo consideración el diagnóstico, se puede entender la propuesta económica de la UP. El programa tenía un marcado componente anticapitalista, antiimperialista, antioligárquico y antimonopólico. Como bien señala Meller, el gobierno de la UP iba a constituir un verdadero experimento histórico en donde se llevaría a cabo una transición desde el sistema capitalista de producción a uno socialista, pero a través de una vía propiamente chilena, “la vía chilena hacia el socialismo”. La vía chilena al socialismo consistía en transitar hacia el socialismo no por medio de una revolución violenta, sino que a través de la estructura institucional existente. Sergio Bitar por su parte, explica que este “segundo camino al socialismo” tenía una peculiaridad que consistía en llevar a cabo una transformación de la base económica y el subsecuente cambio de las relaciones sociales de producción, siempre dentro del marco institucional. La estrategia de la “vía chilena al socialismo”, explica Bitar, suponía que tanto las condiciones ideológicas como institucionales vigentes en Chile dejarían un significativo margen para introducir cambio en lo que respecta a la propiedad de los medios de producción y la participación popular. En suma, Bitar señala que el poder inicial disponible sumado a la flexibilidad del sistema institucional chileno permitirían realizar los cambios contemplados en el programa de la UP. Esto era lo que diferenciaba la experiencia chilena de aquellos “caminos clásicos” al socialismo. En palabras de Bitar:

Para diferenciar la estrategia chilena de otras experiencias de transición, cabe postular que en los caminos clásicos al socialismo la secuencia se inició en el plano institucional, que constituía el punto crítico del sistema. En aquellas situaciones, la rigidez del marco político impedía impulsar desde el Estado transformaciones económicas que afectasen la propiedad y las relaciones sociales de producción, y el mismo no dejaba margen para un desarrollo masivo de la conciencia y de la ideología del proletariado. El quiebre de la situación imperante debía gestarse mediante una lucha frontal por el control total del aparato estatal. Logrado ese control, se podía impulsar una transformación económica e ideológica y progresivamente avanzar hacia la construcción de una nueva institucionalidad[4]

A pesar de que tal no era la situación del caso chileno, la UP igualmente era consciente de que su estrategia tenía importantes restricciones como por ejemplo la ductilidad del Congreso Nacional y de los partidos políticos, y el comportamiento de las Fuerzas Armadas. Teniendo en cuenta estas potenciales restricciones, la UP actuaría bajo el supuesto de poder entenderse tácticamente con la Democracia Cristiana y que las Fuerzas Armadas mantendrían los principios institucionales, es decir, no intervendría en asuntos políticos. Existía otro punto medular que aseguraría un apoyo total a la UP que consistía en la conformación de una alianza entre el proletariado y las capas medias

Ahora bien, a pesar de que en Chile se había optado por una “vía chilena” al socialismo, no hay que perder de vista que la meta final de la ideología socialista no había cambiado y que el proyecto socialista chileno era simplemente instaurar el marxismo-leninismo por otros medios. Como explica la académica Olga Ulianova, esta vía que seguía Chile ya se habían planteado e incorporado en el discurso de izquierda marxista en el XX Congreso soviético de 1956, tres años después de la muerte del dictador Joseph Stalin y el ascenso al poder de Nikita Jruschov. Este cambio en la forma de llegar al poder respondía a la necesidad de adecuarse a los cambios acontecidos a lo largo del siglo XX y a la ingenua esperanza por parte de Jruschov de que tal sería el camino que emprenderían los países occidentales, dado a que amplios sectores de la sociedad estaban a favor de un cambio de rumbo ideológico.  Por lo tanto, como ya señalé, no hay que confundirse, en el sentido de que la meta no cambiaba, es decir, ideas como la “dictadura del proletariado”, “supresión de clases” o la “abolición de la propiedad privada” seguían en pie. Además, como apunta Bitar, dentro de la UP existían al menos dos postura en lo que se refería a la implementación del programa en su fase inicial. La postura dominante era una de índole gradualista en el sentido de que se proponía preparar las condiciones objetivas para la posterior instauración del socialismo. Esta primer etapa se caracterizaba por ser profundamente antioligárquica y antimperialista, y sus principales objetivos serían la socialización de los latifundios, los bancos, las riquezas básicas y las empresas monopólicas. Por otro lado estaba aquella postura más radical e intransigente que postulaba que la construcción del socialismo debía comenzar desde un comienzo. Al respecto, explica Bitar:

Fidel Castro llegó a Chile el 10 de noviembre de 1971. Su visita se prolongó durante 3 semanas, lo que terminó por generar incomodidad en algunos sectores de la UP, incluyendo al Presidente.

Fidel Castro llegó a Chile el 10 de noviembre de 1971. Su visita se prolongó durante 3 semanas, lo que terminó por generar incomodidad en algunos sectores de la UP, incluyendo al Presidente.

Su esfuerzo principal se centró…en lograr el poder total y el cambio abrupto de la naturaleza del Estado. Postulaba la virtual inexistencia de una burguesía nacional con empuje y su dependencia casi total del capital internacional. Por lo tanto, ésta no podía desempeñar papel alguno y debía ser desplazada desde un comienzo. Esta línea era sustentada por sectores del PS y, desde fuera de la UP, por el MIR”[5].

Tenemos pues que el objetivo final de la Unidad Popular era superar el sistema capitalista y transitar hacia un sistema socialista por medios no violentos y respetando la legalidad. Para ello se necesitaban profundas reformas estructurales, lo que significaba que no se trataba de reformar algunos aspectos del modelo económico, sino que el mismo modelo debía ser trascendido y sustituido por uno socialista. Bitar explica que fueron cuatro los enfoques principales que confluyeron en el programa económico de la UP:

a) La idea socialista de que la estatización de los medios de producción es una condición necesaria para iniciar la transformación.

b) Los estudios sobre la dependencia, en donde se deducía la necesidad de nacionalizar las empresas extranjeras, enfrentar a las transnacionales y reducir la influencia financiera de los Estados Unidos.

c) El pensamiento de la CEPAL sobre una estrategia de desarrollo sustentada en los bienes de consumo esencial.

d) Un sesgo keynesiano, que inspiró una política fuertemente redistributiva y reactivadora.

 

Siguiendo a Patricio Meller, tenemos que las reformas estructurales del gobierno fueron los siguientes:

a) Nacionalización de los principales recursos del país: la Gran Minería del Cobre (GMC), salitre, carbón, hierro y acero.

b) Expansión del Área de Propiedad Social por medio de la estatización de las empresas industriales más grandes.

c) Intensificación de la reforma agraria.

d) Estatización del sistema bancario.

e) Control estatal de las principales firmas mayoristas y distribuidoras.

 

La lógica económica que subyacía a estas reformas estructurales la resume Bitar a continuación:

El control de los medios de producción decisivos permitiría captar un mayor excedente, que se destinaría a mejorar la distribución del ingreso y a elevar la tasa de ahorro. Asimismo, se reorientarían los recursos de inversión hacia la producción de bienes de consumo esencial y hacia la elaboración de aquellos recursos básicos que conferían a Chile ventajas comparativas para la exportación, buscando así una mayor autonomía del exterior[6].

Como explica Meller, y teniendo en consideración las palabras de Vuskovic, el problema económico central no radicaba en la eficiencia, sino que en el poder, es decir, la pregunta medular era: “quién controla la economía y para quién?”.  Esto estaba en consonancia con lo que V. I. Ulianov o Yevgeni Preobrazhensky habían denominado como los “puestos de mando” de la economía que debían permanecer bajo el mando del Partido Comunista. En resumen, la Unidad Popular se propuso realizar un cambio de quienes estaban a cargo de esos puestos de mando, en otras palabra, arrebatarle a la oligarquía el control de la economía para que de esa manera, y tal como lo planteaba Vuskovic, se pudiese destruir la base económica del imperialismo y la clase dominante. Para ese objetivo se hacía necesario además, en opinión del Ministro, poner fin a la propiedad privada de los medios de producción. En suma, de acuerdo a la óptica de la UP era la estructura misma de la economía la que estaba en crisis y era precisamente el carácter capitalista, dependiente, oligárquico y monopólico de esta, el que generaban contradicciones internas en el sistema económico e inhibía tanto el desarrollo económico, así como el mejoramiento de las condiciones de vida del grueso de la población.

Examinemos algunos de los componentes de las reformas estructurales. Comencemos con la GMC. Con el gobierno de Eduardo Frei Montalva ya se había efectuado la “chilenización” del la GMC, pero había que dar un paso más, un paso que significase poner fin a la explotación imperialista de las riquezas básicas del país. A un mes de asumir el gobierno de la UP envió al Congreso un proyecto de reforma constitucional que nacionalizaba la GMC. ¿Por qué optar por un proyecto de reforma constitucional en lugar de una ley ordinaria? Patricio Meller explica que el envío de un proyecto de reforma constitucional permitía al gobierno, en caso de ser rechazado, llamar a plebiscito. Además, la reforma constitucional enfatizaba la envergadura del proyecto que se proponía realizar el gobierno y constituía, por lo demás, una señal hacia el gobierno de EE.UU de que la nacionalización contaba con un gran respaldo a nivel nacional. Finalmente, en julio de 1971, el Congreso pleno aprobó por unanimidad la nacionalización de la GMC, lo que significaba que ahora era el Estado el único dueño de todos los minerales del territorio chileno. Un problema que tuvo que hacer frente el gobierno fue el de las compensaciones a las empresas estadounidenses. La reforma constitucional establecía el mecanismo de compensación a las empresas estadounidenses: Anaconda y Kennecott. En primer lugar, las empresas expropiadas serían compensadas de acuerdo al valor de libro de sus activos, claro que a este valor había que restarle cualquier revalorización de activos posterior a 1964, valor de activos en condiciones defectuosas y “rentabilidad excesiva” que hubiesen percibidos las empresas a partir de 1955. En segundo lugar, el pago de las compensaciones sería realizado en un plazo máximo de 30 años y con una tasa de interés superior al 3%, explica Meller. Sucedió que el tema de la “rentabilidad excesiva” generó fuertes tensiones con el gobierno estadounidense, ya que tales rentabilidades generaron cifras negativas, lo que significó que Chile no sólo no pagó nada por las expropiaciones, sino que las empresas extranjeras quedaron debiendo sumas importantes al Estado de Chile. Sergio Bitar explica que en un comienzo el proyecto presidencial había propuesto que el contralor general de la República estableciera el monto final de la indemnización, pero durante la discusión del proyecto en el Congreso tal idea fue modificada, y el contralor sólo efectuaría los descuentos por derechos mineros, por bienes en mal estado y por revalorización. Más allá de estos problemas, Bitar da a entender que el quid de este procesoera el poder, es decir, el ejercicio del control por parte del Estado de las riquezas básicas:

Este control significaba eliminar un foco de poder político y económico externo, la posibilidad de poder manejar con autonomía la explotación y comercialización de un recurso esencial, la capacidad para reorientar el excedente hacia el desarrollo interno y hacia un cambio en la estructura productiva. Ganar ese control era vital y su importancia no era medible o comparable con un monto razonable de compensación[7].

Estados Unidos dejó sentir el peso de su represalia, por ejemplo: incautar las cuentas bancarias de CODELCO en EE.UU, la imposibilidad, por parte de Codelco, de adquirir insumos y repuestos en EE.UU (y establecer obstáculos para hacerlos en otros países) y fuga de técnicos y supervisores quienes recibieron ofertas de trabajo en otros países y bloqueos financieros entre otras acciones. Arturo Valenzuela señala que EEUU hizo sentir su influencia sobre las agencias crediticias internacionales, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, para que cortaran la ayuda a Chile. Uno de los grandes problemas fue la necesidad de maquinarias, herramientas y repuestos, todas de origen estadounidense. A esto añade Valenzuela:

Pese a que el gobierno chileno fue capaz de establecer vínculos comerciales con otros países y obtener créditos alternativos, a menudo estos estaban ligados a ítemes y proyectos específicos, y no podían sustituir en su totalidad a los productos originarios de Estados Unidos[8].

Pasemos ahora a la reforma agraria. En Chile, la situación en este ámbito era precaria, injusta e ineficiente. La situación en el campo prácticamente se había mantenido petrificada en el tiempo, lo cual se veía reflejado en la concentración de la propiedad en unos pocos, relaciones laborales asimétricas entre patrón y campesino, y por último, la subutilización de los recursos productivos lo cual generaba presiones inflacionarias y desequilibrios externos. La concentración de la propiedad rural en unos pocos era un fenómeno de larga data en Chile y fue un tema postergado por los sucesivos gobiernos. Durante el gobierno de Jorge Alessandri (1958-1964), se dictó, en 1962, la Primera Ley de Reforma Agraria (Nº 15.020) que permitía la expropiación de fundos mal explotados. El propietario recibía a cambio una indemnización pagada de manera inmediata en efectivo. Con el gobierno de Eduardo Frei Montalva (1968-1970) se dictó, en 1967, una Ley de Reforma Agraria (Nº 16.640) para llevar a cabo el proceso de expropiación que tenía como objetivo crear 100.000 mil nuevos propietarios agrícolas. Bajo el gobierno de la UP la reforma agraria era fundamental e implicaba la expropiación de todos los latifundios y el grueso del sector agrario debía estar en manos del Estado, cooperativas campesinas o cooperativas de consumidores. La UP redujo el límite máximo para expropiar un latifundio de 80 a 40 hectáreas, pero al no contar con mayoría parlamentaria, tuvo que utilizar la Ley de Reforma Agraria vigente. El resultado fue sorprendente ya que durante el primer año de gobierno se expropió casi el mismo número de fundos que en todo el gobierno de Frei y aumentó también la tasa de sindicalización campesina. El problema fue que, con el tiempo, al gobierno se le escaparía de las manos esta política ya que, como apunta Meller, se creó y estimulo una efervescencia campesina difícil de detener, lo que se tradujo en tomas ilegales, que no respetaron los criterios establecidos por la ley. En palabras de Sergio Bitar:

(…) la elevada movilización campesina creó presión sobre el gobierno, al pedir más celeridad y al solicitar que se intervinieran predios de tamaño inferior al indicado en la ley. Esta movilización, exacerbada por algunos sectores de la UP y por grupos de extrema izquierda, se manifestó en un número creciente de tomas espontáneas de predios[9].

Ahora bien, para los sectores más radicalizados de la izquierda, esto sólo reflejaba la profundización de las contradicciones de clases yla gradual toma de conciencia de la clase trabajadora de su situación de ser una clase explotada y, por ende, tomar un rol protagónico en demoler los pilares del orden existente.

En lo que respecta a la banca, Allende consideraba como una condición sine qua non que los bancos estuviesen en manos del pueblo por medio del gobierno que los representaba. Por lo demás, la estatización de la banca significaba democratizar el crédito extendiéndolo a medianos y pequeños empresarios. En Chile los bancos extranjeros no tenían una presencia importante dentro de la actividad financiera, de manera que el desafío para el gobierno de la UP fue la estatización de los bancos privados locales. El gobierno, al carecer de una base legal para proceder con su programa, y frente a la imposibilidad de obtener la aprobación por parte del Congreso, decidió utilizar una estrategia alternativa que involucraba a las siguientes instituciones: la CORFO, el Banco Estado y el Banco Central. Como explica Meller, el gobierno procedió a abrir un poder comprador para acciones de bancos a precios muy atractivos. Dentro de este procedimiento, la CORFO otorgó poder al Banco Estado para adquirir las acciones bancarias y el Banco Central estableció una línea especial de crédito para poder de esa manera financiar la operación. A su vez, el gobierno se valió de otros subterfugios para poder intervenir en la banca. La causal de intervención serían dos: por la detección de alguna irregularidad financiera y en caso de que existiesen problemas laborales que impidiesen su normal funcionamiento. El resultado de esto es que hacia finales de 1971 el control del Estado sobre el sistema bancario era casi total. De acuerdo a Bitar, en el mes de julio de 1972, el Estado había alcanzado el control del 85% del crédito bancario en moneda nacional y del 95% en moneda extranjera.

Por último tenemos la llamada “Área de Propiedad Social” (APS) que, de acuerdo a Meller, simbolizaba la esencia de la naturaleza ideológica de la UP. Para que quede más claro, teneemos que dentro del Programa Básico de la UP existieron tres sectores diferenciados en la economía:

a) Área de Propiedad Social (compuesta por compañías estatales).

b) Área Mixta (integrada por firmas donde el Estado era el principal accionista).

c) Área Privada.

La creación del APS por medio de la estatización de monopolio estratégicos, explica Meller, constituyó el elemento más novedoso y crucial del programa de la UP para llevar a cabo la construcción del socialismo en Chile, ya que permitiría al Estado captar los excedentes (rentas monopólicas) que reinvertiría para poder generar así un crecimiento elevado y sostenido. Un punto importante que se debe tener en consideración es que el gobierno de allende, para llevar a cabo la estatización de empresas, se valió del Decreto Ley 520, de agosto de 1932, promulgado por la breve República Socialista. Al respecto explica Meller:

Esta ley permitía la expropiación de empresas industriales y de comercio dedicadas a la producción y distribución de bienes de primera necesidad por las siguientes causales: receso productivo, acaparamiento de bienes, capacidad productiva no utilizada en épocas de escasez. Como se puede apreciar, la definición de estos conceptos era lo bastante vaga como para que la mayoría de las empresas pudieran eventualmente quedar expuestas a la expropiación. Había, sin embargo, una restricción legal: la expropiación requería compensación total en efectivo, en un monto determinado por un tribunal independiente. En resumen, aunque la ley existía, su aplicación tenía un alto costo[10].

Otro procedimiento utilizado fue la intervención o requisición de empresas, lo que tenía como resultado que la empresa privada quedaba administrada por el aparato estatal. Bitar explica la negociación se utilizó especialmente en el sector metal-mecánico. Así, inició la adquisición de las acciones de la Compañía de Acero del Pacífico (CAP), de manera que para 1971 el Estado había comprado la totalidad de las acciones. La requisición se empleó en empresas textiles y de materiales de construcción, pero posteriormente la medida se generalizó y se aplicó a otros rubros. La oposición comenzó ademandar que se publicara una lista de las empresas que serían intervenidas, debido a la gran incertidumbre que reinaba en el empresariado. Pero como afirma Bitar, el hacer pública las listas de empresas podría tener como consecuencias que las empresas disminuyeran su producción y descuidaran el mantenimiento de equipos y la inversión.  Pero, por otro lado, publicar las listas podría también precisar los propósitos del ejecutivo y contrarrestar así la campaña de amedrentamiento por parte de la oposición. Tras abstenerse de hacer pública la lista de empresas, el gobierno finalmente se hizo pública, sólo que un año después de iniciado el proceso.

Lo anterior representaba los denominado cambios estructurales que se propuso la Unidad Popular. Por otro lado estaban las políticas macroeconómicas a corto plazo que, idealmente, constituirían un complemento que reforzaría las reformas estructurales a largo plazo. ¿Cuáles eran los desafíos inmediatos a los que tenía que enfrentarse la Unidad Popular? Comencemos con el tema de la inflación y la redistribución del ingreso. Patricio Meller explica que la política antiinflacionista de la UP se fundamentaba en los siguientes planteamientos:

a) La inflación era concebida como un fenómeno estructural, de manera que los controles de precios, la eliminación de sistema de mini-ajustes cambiarios y la instauración de la nueva estructura económica lograrían detener la inflación.

b) El control del Estado sobre la mayor parte del aparato productivo y de comercialización sentaría las bases para poner fin a la inflación.

c) Se confió en que los salarios subirían más que los precios, teniendo en consideración que existiría un control de precios y reajustes salariales.

Bitar señala que el objetivo principal del gobierno era ampliar su base de apoyo por medio de programas de reactivación, apoyado en la redistribución del ingreso y la expansión del gasto público. Tales políticas buscaban reducir la desocupación, mejorar las remuneraciones de los trabajadores y aumentar así el nivel de consumo. Para ello se debía utilizar lo que la UP consideraba como la capacidad ociosa en el sector industrial y aumentar las reservas de divisas por medio de la exportación del cobre. Esta política de estímulo de la demanda agregada no tendría, de acuerdo al gobierno, efectos inflacionarios en la economía. En palabras de Bitar:

Al existir un margen importante de expansión de la oferta,  se concluyó que la mayor demanda no provocaría un aumento de la inflación. Por el lado de los costos, un control, de precios severo impediría que el reajuste de remuneraciones fuera traspasado a los precios, debiendo absorberse éste con cargo a las utilidades. Como las ventas se incrementarían en un porcentaje importante, la utilidad global de cada empresa sería afectada muy ligeramente, aunque su utilidad por unidad decreciera[11].

 

En síntesis, y como señalan los economistas Rudiger Dornbusch y Sebastián Edwards, el programa económico a corto plazo tenía los siguientes objetivos:

a)Iniciar rápidamente una gran variedad de transformaciones económicas, incluyendo la nacionalización.

b) Elevar los salarios reales de los segmentos sociales más pobres.

c) Reducir la inflación.

d) Aumentar la tasa de crecimiento del producto.

e) Aumentar el consumo.

f) Reducir la dependencia económica.

g) Poner fin al sistema productivo dual

 

Para lograr lo anterior se hacía necesario:

a) Poner en marcha la gran capacidad ociosa en el sector manufacturero.

b) Lo anterior permitiría aumentar la oferta y, junto a un control administrativo de los precios, se evitaría que el incremento de la demanda generarse presiones inflacionarias. El incremento de la producción derivado de un uso mayor de la capacidad instalada permitiría que los monopolios pudiesen absorber los aumentos salariales requerido, manteniendo los precios o incluso reduciéndolos, al mismo tiempo que se generaba un excedente. Además existía la creencia de que la oferta se expandiría a un ritmo mayor que la demanda

c) Redistribuir de manera “justa” el ingreso y reestructurar el patrón de consumo a favor de grueso de la población y no en beneficio de una reducida “oligarquía”.

d) Mejorar las remuneracioneslo cual permitiría estimular el consumo.

e) Incrementar las reservas de divisas por medio de la exportación del cobre que ahora era controlado en su totalidad por el Estado.

Pasemos ahora a examinar lo que algunos autores han denominado como “políticas macroeconómicas populistas” del gobierno de Allende tal como lo expone Patricio Meller, Rudiger Dornbusch y Sebastián Edwards. Tenemos que en una primera etapa la UP implementó políticas macroeconómicas que apuntaron a conseguir una rápida reactivación con una acelerada redistribución. Continúa explicando Meller que, de acuerdo al paradigma populista:

“…las políticas expansivas generan inicialmente un elevado crecimiento con aumento de remuneraciones reales en el que los controles de precios reprimen las presiones inflacionarias; la primera etapa de un programa populista exhibe resulta- dos muy exitosos, en los que se observa simultáneamente un gran crecimiento con menor inflación y un mayor poder adquisitivo por parte de los trabajadores[12].

En una segunda etapa, la expansión de la demanda trae consigo los primeros desequilibrios producto del agotamiento de inventarios y la escasez de divisas, lo que estimula el proceso inflacionario, con la consecuente fuga de capitales y desmonetización de la economía. El sector público comienza además a experimentar déficits fruto de los subsidios utilizados para los bienes de consumo masivo, así como para el tipo de cambio. A esto hay que añadir el declive de la recaudación y el consiguiente aumento del déficit. La tercera etapa que destaca Meller finaliza con los intentos del gobierno de implementar una política de ajuste antiinflacionario, por medio de la reducción de los subsidios y de los salarios reales.

Posteriormente será la labor de otro gobierno, con mayor credibilidad, el de poner en marcha políticas estabilizadoras de corte ortodoxo, que tendrán como consecuencia un mayor desempleo y una pérdida de poder adquisitivos de aquellos grupos con bajos ingresos. En otras palabras, el nuevo gobierno tendrá que hacerse cargo de las políticas populistas irresponsables del régimen anterior poniendo en marcha las poco populares políticas de “austeridad”. La pregunta obvia es por qué, a pesar de las experiencias pasadas, América Latina sigue cayendo una y otra vez en la tentación populista. Meller cita las palabras del economista Jeffrey Sachs: 

“Sachs (1990) sugiere que los economistas populistas no comprenden la envergadura de los riesgos envueltos en el tipo de medidas que adoptan; como la experiencia populista es exitosa al comienzo y aumenta la popularidad del gobierno, los cuestionamientos relativos a los crecientes desequilibrios son desechados como meras (y molestas) observaciones técnicas. Algo surgirá para resolver dichos problemas (esto es lo que Sachs denomina “solución mágica” o del tipo deus ex machina) o, también, los problemas futuros serán resueltos por las transformaciones estructurales que se están realizando en el presente. Sin embargo, es preciso entender que los desequilibrios crecientes que finalmente conducen al colapso son consecuencia del éxito excesivo de la fase inicial”[13].

 Examinemos brevemente la primera etapa a la que se refiere Meller. El economista destaca el auge sin precedentes en 1971 donde la tasa anual de crecimiento del PGB, esto es – el valor de la producción a precios de mercado, de la producción de bienes y servicios finales, atribuible a factores de producción físicamente ubicados en el país – llegó al 8,0%, superando al 3,6% del año anterior. En lo que respecta a la inflación, esta disminuyó de 36,1% en 1970 a 22,1% en 1971. En tercer lugar, el desempleo nacional experimento una disminución de 5,7% en 1970 a 3,8% en 1971. Por último, los salarios medios aumentaron en un 22,3%. Respecto a este último punto tenemos que los trabajadores de bajos salarios experimentaron un incremento de su salario real superior al de los trabajadores con salarios relativamente altos. Los salarios mínimos de los obreros aumentaron en 39% durante 1971, mientras que los salarios mínimos reales de los empleados aumentaron “solamente” en 10%. 

Lo anteriormente señalado se logró por medio de políticas que tenían como objetivoestimular la demanda agregada e iniciar programas de obras públicas, lo que se significó que el gasto gubernamental creciera en un 36% en términos reales. A estas alturas cabe preguntarse: ¿por qué tuvieron éxito, temporalmente, los controles de precios? Meller señala que son dos las razones que explican este éxito relativo. En primer lugar, el gobierno pudo acceder al control directo e indirecto de los diferentes eslabones de la cadena entre producción y el consumo. Continúa explicando el autor:

“Se ampliaron las funciones fiscalizadoras de las agencias públicas de comercialización y control que ya existían y se crearon otras nuevas; también se estabilizaron las principales firmas privadas mayoristas y distribuidoras. Además, a través de la intervención del gobierno las facilidades de líneas de crédito bancarias se conectaron a acuerdos de fijación de precios. Finalmente, se crearon comités de vigilancia de los consumidores en los vecindarios (las JAP, Juntas de Abastecimientos y Precios), que debían velar por que las tiendas locales acataran los precios oficiales y mantuvieran la existencia de mercaderías”[14].

En segundo lugar, las reformas estructurales habían creado un clima global de incertidumbre y miedo entre el empresariado y comerciantes quienes, en vistas de ser víctimas de expropiaciones, optaron por alinearse a las directivas oficiales de precios establecidas por el gobierno. Esta etapa de triunfos a corto plazo y el optimismo resultante de este entre las autoridades del gobierno comenzó a sentir las primeras señales de desequilibrios. Meller explica que el déficit presupuestario del gobierno aumentó de 3,5% del PGB (1970) a 9,8% en 1971. En cuanto al crédito al sector publico, este aumentó en 124% mientras que más del 90% del crédito otorgado por el Banco Central al sector público tenía la forma de dinero primario o de alto poder adquisitivo (M1), que tuvo un crecimiento del 119%, de manera que, como señala Meller, la política económica estaba totalmente fuera de control. A esto se le sumó otro problema a la UP y fue la drástica disminución de reservas internacionales, que sufrió una reducción de 59%. Al respecto escribe Meller:

La balanza comercial varió de un superávit de US$95 millones (1970) a un déficit de USS$90 millones (1971), siendo la abrupta caída del precio mundial del cobre el principal factor de tal deterioro. Drásticos controles de las importaciones, en presencia de una apreciación del tipo de cambio, evitaron un mayor déficit comercial externo ese año[15].

Además de los controles cambiarios, la principal herramienta para este control de las importaciones fue el requerimiento de un depósito previo de 10.000%, una disposición existente que el gobierno de la U.P. utilizó intensivamente, aumentando en forma significativa el número de productos contemplados en ella.[16]

Junto a la escasez, comenzó a proliferar la venta de bienes en el mercado negro. Pero las políticas de expansión monetaria, la continuación del alto déficit fiscal, el reajuste de salarios (hasta 1972 los reajustes nominales de salarios se otorgaban a comienzos de año con indexación total al IPC de 1971) y la escasez de divisa, fueron acentuando aún más el proceso inflacionario en el país. Al respecto escribe Meller:

El incremento de las remuneraciones del sector público, la gran expansión de los subsidios a las empresas de propiedad estatal (4,6% y 9,5% del PGB en 1972 y 1973, respectivamente) y el deterioro de la recaudación tributaria (los ingresos cayeron en 3% del PGB en 1972 y un 3% adicional en 1973) generaron un déficit público de impresionante magnitud: 24,5% en 1972 y 30,5% en 1973. Dadas las características rudimentarias del mercado de capitales, una porción significativa del déficit del sectorpúblico (60% en 1972 y 73% en 1973) se financió mediante emisiones monetarias del Banco Central. El resultado final fue un incremento de la cantidad de dinero de 173% en 1972 y 413% en 1973; en tres años la cantidad de dinero aumentó casi 30 veces[17].

El panorama para la UP no era fácil ya que se encontraba ante un grave dilema. Resulta que el gobierno había obtenido gran popularidad por medio de su política de redistribución de ingresos y control de precios, pero dada la nueva situación económica, resultaba que la única manera de corregir los desequilibrios era reduciendo los salarios reales, lo cual, desde el punto de vista del cálculo político, era extremadamente perjudicial para la imagen de la UP y su carácter revolucionario, progresista y popular. En resumen, se enfrentaba dos criterios para manejar la política económica: el político-ideológico, en virtud del cual la realidad debía adaptarse a los postulados de la ideología política y, por otro lado, el criterio técnico-pragmático, de acuerdo al cual había que detener la política-redistributiva aún cuando ello significara la pérdida de popularidad y apoyo a la UP. Respecto a la postura que tomó la UP frente al escenario económico, señala Meller:

“Sin embargo, nada se hizo, ni ajuste ni modificaciones en la política económica. En la discusión respecto a qué medidas tomar, varios grupos de la coalición gobernante plantearon una serie de condiciones que resultaban incompatibles con la solución del problema: la mantención de la situación distributiva lograda y de las condiciones para seguir avanzando en los cambios estructurales. Lo anterior ilustra la incapacidad del gobierno de la U.P para tomar decisiones frente a los obstáculos surgidos; las múltiples interpretaciones y soluciones planteadas por distintos grupos y las exigencias de los diferentes partidos de la coalición paralizaban la toma de decisiones. Paradójicamente, esta inacción del gobierno de la U.P. conducía al laissez-faire. Una interpretación alternativa sugiere que prevaleció la ideología, es decir, se le dio más importancia al mantenimiento progresista y revolucionaria que a la reducción de los desequilibrios. Probablemente, cuando hay desgobierno posturas más ideologizadas y radicalizadas[18].

La situación se tornaba insostenible dado la enorme expansión del gasto público y la importancia de este para lograr los tres objetivos del gobierno:

a)    Reactivación de la economía.

b)    Redistribución y solución de problemas sociales urgentes.

c)    Financiamiento de las reformas estructurales.

Como explica Meller, para la función redistributiva se pusieron en marcha diversos mecanismos:

a) Reajuste salarial y aumento del empleo en el sector público, lo que tenia como consecuencia un aumento en la planilla del sector de un 3,7% del PGB en un solo año.

b) Las cifras del gasto social se elevaron notoriamente, lo que se tradujo en que en sólo dos años, hubiese un aumento real de 59,4%, que obedecían a un alza de las remuneraciones del personal en educación y salud.

c) La distribución de bienes específicos constituyó otro componente redistributivo. Por ejemplo, se llevó a cabo una distribución gratuita de medio litro de leche de a cada niño chileno, 1.800.000 desayunos, 560.000 almuerzos diarios, 128.000 overoles y delantales escolares, y 4.000 cuadernos.

Continúa explicando Meller que también fue utilizado como componente redistributivo el subsidio a las tarifas de los servicios de utilidad pública, de manera que entre 1970 y 1973 la situación era la siguiente: el precio real de la electricidad; cayó en un 85%, el servicio postal y telefónico,  33% y 23% respectivamente; gas licuado, 21%; precio real de combustibles (bencina y petróleo) 31%. El problema se agravaba si tenemos en consideración que las empresas estatales, a excepción de CODELCO, en lugar de ayudar a financiar la expansión del gasto fiscal, sólo ejercieron una presión creciente sobre los recursos fiscales, explica Heller. Añade el economista chileno que el aumento del gasto del sector público no financiero consolidado de 30,9% del PGE en 1970, 39,5% en 1971 y 46,4% en 1972. 

Tenemos pues que la el gobierno de la Unidad Popular se encontraba afectada por una creciente inflación, de tres dígitos en base anual, escasez y el aumento de las transacciones por medio del mercado negro. De acuerdo a Meller, el diferencial de precios entre el mercado oficial y el mercado negro llegó a estar entre 5 y 10 veces para una gran variedad de productos. La reacción del gobierno la de culpar de la escasez y el mercado negro a los sectores conservadores y reaccionarios, a los enemigos del pueblo y a la acción antipatriótica de los conservadores, de manera que no reconocieron que la responsabilidad radicaba en las políticas mismas del gobierno. No reconociendo las causas de fondo de lo que acontecía, la UP decidió apagar el incendio con fuego, esto, es aplicó mayores controles sobre la economía. El problema, como apunta Meller, es que en un contexto de escasez y mercado negro, los reajustes salariales se vuelven inefectivos y el IPC oficial subestima la tasa real de inflación. El punto es que el gobierno, debido a su ceguera ideológica lo llevó a estrangular aún más la economía, lo cual se puede apreciar en los siguientes medidas tomadas por el Ministerio de Hacienda citados por Meller:

A-La creación de una agencia estatal nacional (Secretaría Nacional de Distribución) que centralizaría el comercio mayorista, a fin de evitar el flujo de mercaderías al mercado negro. Las empresas estatales le enviarían toda su producción y suspenderían el pago en especies a sus trabajadores. Se ofrecería a las firmas privadas acuerdos especiales de contratos de compra “que serían difíciles de rehusar”.

B- A nivel minorista, habría un control directo sobre la distribución de bienes, de modo que “todas las familias reciban una canasta de mercaderías de acuerdo a sus necesidades reales”; para este fin, la agencia “establecerá una cuota de mercaderías por familia, como aceite, azúcar, arroz, café, carne, hasta un total de 30 productos que se distribuirán por la JAP”; “la JAP definirá los requerimientos reales por familia[19].

Tales medidas sólo acrecentaron los problemas ya que, en primer lugar, se generó un incremento de la demanda, principalmente de aquellos bienes de consumo perecibles y, además, las personas intentaban conseguiraquellos bienes que habían sido mencionados en las listas del gobierno. En otras palabras, las familias, en base a sus expectativas, comenzaron a aprovisionarse de todos los productos que estuviesen disponibles en el mercado, ante la posibilidad de una mayor escasez en el futuro. No obstante lo anterior, sorpresivamente la UP obtuvo el 45% de los votos en las elecciones parlamentarias de marzo de 1973. En opinión de Meller uno de los factores que explica esto, sin lugar a dudas, fue el papel que jugó la retórica y la ideología, la sensación de parte de aquellos grupos de bajos ingresos que el gobierno de la UP era “su” gobierno y que, por lo tanto, había que apoyarlo en los momentos difíciles. Pero este tanque de oxígeno para el gobierno fue sólo temporal, ya que posterior a tales elecciones, la economía chilena se dirigió al colapso total y la sociedad se polarizó cada vez más.

Quienes también abordaron el fenómeno de la macroeconomía populista fueron el economista alemán Rudiger Dornbusch (1942-2002) y el economista chileno, Sebastián Edwards. Al comienzo de su ensayo escriben los autores:

Este ensayo se ocupa de la macroeconomía del populismo en la América Latina. Entendemos por "populismo" un enfoque al análisis económico que hace hincapié en el crecimiento y la redistribución del ingreso, y minimiza los riesgos de la inflación y el financiamiento deficitario, las restricciones externas y la reacción de los agentes económicos ante las políticas "agresivas" que operan fuera del mercado. Queremos demostrar aquí que las experiencias de política en diferentes países y periodos tienen rasgos comunes, desde las condiciones iniciales, la motivación de las políticas y el argumento de que las condiciones del país son diferentes, hasta el colapso final”[20].

En lo que respecta al concepto de populismo (concepto complejo de abordar), los autores se adhieren a la conceptualización realizada por autores como Paul W. Drake y Michael Conniff. De acuerdo a Drake, tenemos que el populismo utiliza la:

movilización política, retórica y símbolos recurrentes, destinados a inspirar al pueblo"; utiliza una coalición heterogénea, basada primordialmente en la clase trabajadora, pero encabezada por sectores importantes de los estratos medios y altos, y por último, el populismo recurre a un conjunto reformista de políticas destinadas a promover el desarrollo sin crear un conflicto de clases explosivo”[21].

 

Por su parte, Conniff añade que los programas populistas se traslapan frecuentemente con los del socialismo. Un punto neurálgico de estos programas populistas es la redistribución del ingreso y la restructuración de la economía. Dornbusch y Edwards, al igual que Meller, distinguen distintas fases dentro del programa populista que citaré a continuación:

Fase I:

En la primera fase los gobernantes ven plenamente confirmados su diagnóstico y su prescripción: el crecimiento del producto, los salarios reales y el empleo son elevados, y las políticas macroeconómicas son un éxito. Los controles aseguran que la inflación no sea un problema y las importaciones alivian las escaseces. La reducción de los inventarios y la disponibilidad de importaciones (financiadas con disminución de las reservas o suspensión de los pagos externos) absorben la expansión de la demanda con escaso efecto en la inflación”.

Fase II:

La economía se topa con ciertos estrangulamientos, debido en parte a la fuerte expansión de la demanda de bienes nacionales y en parte a una carencia creciente de divisas. Mientras que la reducción de los inventarios fue un rasgo esencial de la primera fase, los bajos niveles de los inventarios y la formación de inventarios constituyen ahora una fuente de problemas. La realineación de los precios y la devaluación, el control de cambios, o la protección, se hacen necesarios. La inflación aumenta considerablemente pero los salarios se mantienen. El déficit presupuestario empeora enormemente a resultas de subsidios generalizados a los bienes de asalariados y las divisas”.

Fase III

“Escaseces generalizadas, la aceleración extrema de la inflación y una obvia brecha cambiaria conducen a la fuga de capital y la desmonetización de la economía. El déficit presupuestario se deteriora drásticamente a causa de una declinación marcada en la recaudación de impuestos y de los crecientes costos de los subsidios. El gobierno trata de estabilizarse reduciendo los subsidios y provocando una depreciación real. Los salarios reales bajan de manera considerable y la política se torna inestable. Está claro que el gobierno ha perdido”.

Fase IV

“La estabilización ortodoxa se impone en un nuevo gobierno. Se implantará un programa del FMI, y cuando se diga que se han hecho todos los ajustes, el salario real aparecerá significativamente por debajo del nivel inicial. Además, esa declinación será muy persistente, porque la política y la economía de la experiencia habrán deprimido la inversión y promovido la fuga de capital. Lo extremoso de las declinaciones del salario real se debe a un hecho sencillo: el capital puede atravesar las fronteras pero los trabajadores no”[22].

Tras describir estas etapas,  Dornbusch y Edwards analizan el caso del gobierno de la Unidad Popular. Al igual que los otros dos autores citados, destacan el carácter refundacional de la UP y su idea de que la economía debía someterse a los dictados de la ideología. La los primeros meses de gobierno, la UP logro un crecimiento rápido con inflación reprimida. La expansión de la demanda agregada repercutió rápidamente en las ventas y en la producción. Explican los economistas que durante el primero y segundo trimestres de 1971 la producción manufacturera aumento 6.2 y 10.6% en relación con los mismos períodos del año anterior. Las ventas manufactureras crecieron un 12% durante el primer trimestre y 11% durante el segundo trimestre. En cuanto al PIB real creció 7.7%, los salarios medios reales aumentaron 17% y el consumo agregado creció a una tasa real de 13.2%. Otra cifra interesante es que en 1971 la participación de los trabajadores en el PIB llegó a 66.1%, 10 puntos por encima de su nivel de 52.3 en 1970. En esta primera fase, los resultados exitosos y alineados a lo que dictaba la ideología crea una sensación de optimismo y confianza que resultaría perjudicial en el futuro. Pero luego el gobierno transitaría gradualmente a la fase II, cuando comienzan a surgir problemas, por ejemplo, la creciente inflación fruto de la expansión de la demanda y el excesivo gasto público, la escasez de bienes producto del control de precios. Sergio Bitar una de las causas del desajuste inicial consistió en que el programa de izquierda otorgó una limitada atención al diseño de políticas de corto plazo, centrándose principalmente en las transformaciones estructurales con una perspectiva a largo plazo. Añade Bitar que los máximos dirigentes de la coalición cometieron el error de no concebir el manejo económico como una cuestión técnica y la subordinaron a ampliar la base popular de apoyo. En 1972 la inflación llegó a 217%, el déficit fiscal representaba el 13% del PIB y la tasa de crecimiento del crédito interno al sector público llegó casi a 300%. Además la inflación reprimida, los controles de precios sólo se tradujeron en el surgimiento y posterior proliferación del mercado informal con la consecuente escasez de bienes y reducción de impuestos. A esto añaden Dornbusch y Edwards el problema que representaban los sindicatos, los cuales demandaban reajustes salariales cada vez mayores y esto resultaba ser un dilema para las autoridades quienes tenían que optar por criterio políticos (si es que no querían perder su base de apoyo) o criterios técnicos (para hacer frente al problema económico). Pero sucedió que la UP no introdujo ningún cambio en su política salarial, lo que significó que continuó la política consistente en incrementar los salarios del sector público y del sector privado en una proporción igual a la tasa de inflación acumulada entre enero y septiembre. La incapacidad del gobierno para hacer frente a la caótica situación, terminó por arrastrarlo a la fase III: escasez generalizada, fuga de capitales, escasez de divisas, una aumento de la inflación, polarización social y desmonetización de la economía. En el caso de las reservas de divisas, Bitar señala que de un excedente en la balanza de pagos de 90 millones de dólares en 1970, se terminó con un déficit de 299 millones, vale decir, en un año la balanza de pagos en 390 millones de dólares. La UP se vio afectada también por la disminución del precio del cobre, el cual descendió de 64.2 centavos por libra (promedio) en 1970 a 49.1 centavos por libra en 1971, lo que significó una disminución de 23.5%. A esto hay que añadir el ineficiente desempeño de las empresas cupríferas y la falta de una política seria en relación a este metal. En palabras de Bitar:

A pesar de ser un elemento crítico en el funcionamiento de la economía chilena, el país nunca tuvo un grupo de expertos nacionales capaces de comprender con cierta rigurosidad el mercado del cobre para prever su evolución. La incertidumbre que envolvía esta variable contribuyó a retardar una reacción correctiva que ajustara las otras variables a la nueva situación[23].

 

Como señalé, el desempeño de las empresas mineras fue desastroso. Es cierto que hubo sabotajes por parte de la oposición pero, como apunta Arturo Valenzuela:

Pero el sabotaje y la indisciplina laboral eran sólo parte del problema. Muchas empresas habían estado mal administradas o abandonadas, y al pasar a formar parte del área estatal demostraron ser una carga más que un haber. Además, e irónicamente, la propia política de aumento salarial y de congelamiento de precios, que debía ser respaldada por un considerable control estatal de la economía, de hecho perjudicó tanto a las industrias y corporaciones estatales coo a las empresas privadas. Varias industrias controladas por el gobierno se encontraron cercanas a la bancarrota y se vieron forzadas a recurrir al Banco Central para solicitar créditos que les permitieran mantener su solvencia[24].

Bitar explica que, de acuerdo a dos misiones de técnicos de Francia y la URSS (solicitados por el gobierno), que debían evaluar el plan de inversión, coincidieron (1971) en que para corregir las deficiencias se necesitaba más de un año y cien millones de dólares de inversión adicional. El paro de octubre de 1972 por parte de las directivas gremiales del comercio, respaldadas por otros organismos como la CPC, SNA y la SOFOFA, profundizaron aún más la crisis. Se uniría posteriormente el rubro del transporte quienes sufrían una creciente escasez de repuestos y vehículos, y se mostraban contrario al congelamiento de tarifas. El 7 de octubre de 1972 se inició un nuevo paro, donde se acusaba al gobierno de crear un sistema de transportes paralelo en Aysén. La reacción del gobierno sólo radicalizaos aún más los ánimos: decidió detener y hacer comparecer a los dirigentes del gremio de camioneros ante los tribunales de justicia. Bitar explica que el paro de octubre vino a profundizar aún más los desequilibrios existentes. Por ejemplo, el paro afectó al sector agrícola al obstruir el abastecimiento de fertilizantes, semillas y otros insumos, lo que tuvo como consecuencia la interrupción de las faenas. Lo mismo aconteció con las grandes empresas distribuidoras las cuales se encontraron sin reservas para hacer frente a la demanda que surgiría una vez restablecida la normalidad. La inflación terminó por salirse de control

...

¿Qué sucedió con la URSS? ¿Acaso no fue en ayuda de su aliado estratégico en América del Sur? Recordemos que estamos en pleno período de Fría caracterizada por un ordenamiento ideológico bipolar del escenario mundial donde se enfrentaban las dos superpotencias: Estado Unidos y la URSS. Es claro y sabido que EEUU no se limitó a no ayudar a Chile, sino que el régimen de Nixon y su Secretario de Estado, Henry Kissinger, hicieron lo posible por desestabilizar la economía chilena. Aunque este fue un factor que no se puede omitir, constituye un error culpar a factores externos o teorías conspirativas por la debacle económica de la Unidad Popular. Regresemos al papel que jugó la URSS durante el período de crisis de la UP. Sergio Bitar explica que efectivamente la URSS encabezó el apoyo financiero a chile, pero sucedió que tal apoyo presentó una serie de limitaciones que impidieron que fuese aprovechado de manera eficaz. En palabras de Bitar:

Numerosos créditos eran bilaterales, atado a la compra de ciertas mercancías o bienes de capital. La gran necesidad de la UP, a fines de 1972, era obtener recursos de libre disponibilidad que pudieran emplearse en cualquier país para adquirir los bienes más urgentemente requeridos. En esa materia, las expectativas chilenas quedaron insatisfechas”[25].

De acuerdo a Bitar, durante 1971 y 1972 Chile consiguió 80 millones de dólares en créditos de corto plazo de fuentes financieras controladas por la URSS En 1972 Allende viajó a Moscú a negociar con Leonid Brezhnev, pero los resultados no fueron los esperados, y sólo logró refinanciar los 80 millones adeudados y obtener otros 20 millones adicionales de libre disponibilidad. Añade Bitar que el país recibió más de 27 millones como créditode suministro de materias primas y alimentos. Esto, continúa explicando Bitar, generó cierto desconcierto entre las filas de la UP ya que se percataron que el apoyo y compromiso de la URSS no era el que esperaban. Bitar explicala actitud de la URSS hacia Chile recurriendo a dos hipótesis. De acuerdo a la primera hipótesis, la URSS, al estar al tanto de la situación económica en Chile, habría estimado que los créditos otorgados serían rápidamente utilizados, sin poder resolver los problemas de fondo. La segunda hipótesis dice que Chile simplemente no era una prioridad para la URSS. Sobre esto escribe Bitar:

“(…) Chile no presentaba una alta prioridad en el cuadro internacional de la URSS. Así, en la primera reunión en el Kremlin, el señor Brezhnev efectuó una exposición donde puso en relieve que – desde su perspectiva m – los principales problemas internacionales eran Vietnam, Egipto y Cuba; después seguían otros cuatro o cinco países, y luego Chile. En segundo lugar, Brezhnev recalcó que los soviéticos no veían estabilidad; que el gobierno de la UP combatía con el centro y no acumulaba fuerzas”[26].

                                                    Alexei Kozygin, Salvador Allende y Leonid Brezhnev

                                                    Alexei Kozygin, Salvador Allende y Leonid Brezhnev

 La solidaridad entre países socialistas no fue tal, ya que si bien las negociaciones se llevaban en un nivel político, también estaba el nivel económico y, como afirma Bitar, el aparato socialista encargado de las negociaciones eran bastante duros para negociar. Además, el bloque socialista no contaba con organizaciones especializadas en ayuda económica como sí lo tenía EEUU. Olga Ulianova, en su estudio, explica que ya en 1971 los soviéticos se mostraban un tanto dubitativos frente a la situación en Chile. Estas opiniones de los funcionarios de la embajada en Santiago se basaban en los dichos de los dirigentes del PS en una reunión con el embajador soviético A. V. Basov. El informe de la reunión expresa que la situación política no era favorable para las fuerzas de izquierda y para el gobierno de la UP. También se hace referencia la lentitud con que se ha llevado a cabo el proceso revolucionario. Otros documentos citados por Ulianova revelan que la URSS percibía el multipartidismo en Chile como una dificultad, así como las discrepancias al interior de la UP, específicamente entre socialistas y comunistas. Aún así había optimismo de que Allende lograría cumplir su mandato presidencial que expiraba en 1976. En cuanto a la cooperación comercial, Ulianova, apoyándose en documentos de la época, señala que la URSS consideraba que las expectativas que tenía Chile en lo que respecta a la cooperación económica eran exageradas en el sentido de que pretendía que la URSS aceptase condiciones que jamás se habían aceptado en las relaciones entre la URSS y otros países en vías de desarrollo. Por ejemplo, las condiciones de crédito solicitados por el gobierno de la UP contemplaba que el comienzo del pago se iniciaría después de 1976, es decir, después de que Allende cumpliese su mandato presidencial. En cuanto al fracaso de la visita de Allende a Moscú, Ulianova, basándose en las palabras de K. Jachaturov, ex vicepresidente de la agencia Novosti, señala lo siguiente:

Según Jachaturov, la negativa soviética a las solicitudes chilenas se debió por un lado a las limitaciones económicas de la URSS, pero a la vez, y quizás en primer lugar, a la evaluación del proyecto de la UP en Chile como no viable45. Es posible que esta “no viabilidad” del proyecto no significara necesariamente un golpe de Estado a corto plazo, sino la no realización del socialismo en Chile y la sustitución de la UP en el poder en las próximas elecciones por cualquier otra fuerza política “burguesa[27].

Más adelante añade la autora:

Según el mismo entrevistado, fueron los encargados de las áreas “prácticas” de la dirección soviética, en primer lugar el presidente del Consejo de Ministros, A. Kosyguin, y el presidente de la KGB, Yu. Andropov, quienes estaban rotundamente en contra de un nuevo compromiso económico exterior semejante al adquirido en su tiempo con Cuba. Mientras tanto, los patriarcas del área ideológica (M. Suslov, P. Ponomariov, V. Kirilenko) se mostraban proclives a “ayudar a consolidar la revolución en Chile”. Este testimonio demuestra que a pesar de los pronósticos cautelosos de la evolución del proceso chileno, existía en la dirección soviética una disposición ideológica a un mayor involucramiento en el caso chileno. A su vez, nos inclina a suponer que fue la incapacidad práctica económica de la URSS de asumir el compromiso de “una nueva Cuba” la razón principal de su negativa[28].

...

Ya se sabemos como terminó esta historia: golpe de Estado y, a partir de 1975, la demolición del modelo económico socialista y la implementación de un programa influenciado por el monetarismo de la Escuela de Chicago, que liberalizaría gradualmente la economía aunque, claro está, dentro de una dictadura tal liberalización fue sólo a medias, y más bien se generó un capitalismo de Estado y de compinches (crony capitalism o capitalismo de compadrazgo) donde unos cuantos individuos y familias lograron enriquecerse no precisamente por su esfuerzo, sino que por sus contactos con el poder político, pero esto ya es materia de otro escrito. 

 

[1]  Arturo Valenzuela, El quiebre de la democracia en Chile (Chile: Ediciones Universidad Diego Portales, 2013), 91.

[2]  John Stuart Mill, Sobre la libertad (España: Biblioteca Edaf, 2004), 43-44.

[3]  Programa básico de gobierno de la Unidad Popular (Centro de Estudios Bicentenario, Documentos históricos: http://www.bicentenariochile.cl/index.php?option=com_content&view=article&id=19:progamabasico

[4]  Sergio Bitar, El Gobierno de Allende: Chile, 1970-1973 (Chile: Editorial Pehuén, 2013), 58.

[5]  Ibid., 59-60.

[6] Ibid., 61.

[7]  Ibid., 62.

[8] Ibid., 120.

[9]  Arturo Valenzuela, op. cit., 104.

[10]  Ibid., 115.

[11]  Patricio Meller, Un siglo de Economía Política Chilena (1890-1990), (Chile: Editorial Andres Bello, 1998), 146.

[12]  Ibid., 82.

[13]  Ibid., 117.

[14] Ibid., 117-118.

[15] Ibid., 121.

[16] Ibid., 122.

[17] Ibid.

[18] Ibid., 124-125.

[19] PIbid., 124.

[20] Ibid., 134.

[21] Rudiger Dornbusch y Sebastián Edwards (comp.)., Macroeconomía del Populismo en la América Latina (México: FCE, 1992), 121..

[22] Ibid., 122.

[23] Ibid., 124-125.

[24] Sergio Bitar, op. cit., 108..

[25] Arturo Valenzuela, op. cit., 111-112.

[26]  Ibid., 193.

[27]  Ibid., 194.

[28]  Olga Uliánova, La Unidad Popular y el golpe militar en Chile: percepciones y análisis soviéticos (Centro de Estudios Públicos: http://www.cepchile.cl/dms/archivo_1120_349/rev79_ulianova.pdf), 102. 

[29] Ibid