Nacionalismo económico y la industrialización dirigida por el Estado (por Jan Doxrud)

Nacionalismo económico y la industrialización dirigida por el Estado (por Jan Doxrud)

Fin de la Segunda Guerra Mundial (1939-1945), una Europa destruida social y económicamente, y se asomaba una nueva rivalidad entre dos ideologías representadas por dos potencias: Estados Unidos (capitalismo de libre mercado) y la Unión Soviética (socialismo o capitalismo estatista). Estados Unidos lanza un programa económico denominado “Plan Marshall” para ayudar a los países devastados por la guerra. Stalin, dictador de la Unión Soviética, ejerció presión sobre algunos países de Europa oriental para que no aceptasen ser parte del plan estadounidense. Los compromisos de posguerra surgieron de los acuerdos en Bretton Woods (1944, New Hampshire, EEUU), dieron nacimiento a instituciones tales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo (que ahora es parte del grupo del Banco Mundial). Se adoptó también un pseudo patrón oro en donde Estados Unidos se comprometía a mantener el precio de la onza de oro a USD35, de manera que los gobiernos que poseían dólares podían cambiar sus dólares por oro al precio señalado. Se creó también un foro mediante el Tratado General sobre Aranceles y Comercio (GATT en inglés). En las distintas rondas celebradas se llevaban a cabo significativas reducciones de los aranceles de los países. El resultado de esto fue, por ejemplo, que si dos países miembros negociaban la disminución de los aranceles sobre dos bienes específicos, entonces esto debía extenderse también a los demás países. Dentro de este contexto de bajas de aranceles sobre ciertos productos, el establecimiento de un nuevo orden monetario y la liberalización del comercio, estaban nuevas naciones que estaban progresivamente independizándose de los colonizadores europeos.

La situación de los países que recientemente habían obtenido su independencia como el caso de India, no se unieron al coro de los países desarrollados que abogaban por una mayor liberalización del comercio. India no era el único país que adoptaría una estrategia proteccionista, nacionalista y desarrollista en lo económico, ya que se le unirían otros países que, durante la Guerra Fría, fueron conocidos bajo el rótulo de países del Tercer Mundo. En los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial (1939-1945) una serie de países comenzarían un largo camino hacia el desarrollo: Vietnam, Siria, Líbano, Pakistán, Birmania y Corea del Norte y Corea del Sur.

Como señala JeffryA. Frieden, Latinoamérica, continente cuyos países habían obtenido su independencia durante el siglo XIX, sirvió de faro o guía para gran parte de los países del Tercer Mundo. Estos países ya habían comenzado el camino que los países del Tercer Mundo recién estaban emprendiendo tras la conquista de su independencia. Desde 1930 hasta la década de 1950 los países latinoamericanos habían estado aislados de la economía mundial de manera que, como señala Frieden, estos países fueron abandonados a sus propios recursos:

Los países dedicados a la producción de café, ganado o cobre para la exportación no tenían ahora prácticamente mercados a donde exportar sus productos.  A sus consumidores acostumbrados a los productos manufacturados de Norteamérica y Europa les resultaba ahora esos artículos prohibitivamente caros o simplemente inaccesibles. Se crearon nuevas industrias para satisfacer la demanda local y los sectores de la minería y de los cultivos para la exportación se contrajeron espectacularmente[1].

Así, Latinoamérica pasó de un modelo económico de crecimiento hacia fuera tras los movimientos independentista a un modelo nacionalista, proteccionista y desarrollista. Los países latinoamericanos iniciaban así el camino que ya habían recorrido los países industrializados, esto es, el alejarse de las exportaciones primarias y del libre comercio para transformarse en industrializadotes proteccionistas. Uno de los componentes principales del nuevo modelo era la industrialización por sustitución de importaciones (ISI). Ahora bien, los académicos Luis Bértola y José Antonio Ocampo introducen una precisión sobre este último concepto. De acuerdo a los autores el término “industrialización por sustitución de importaciones” no es una etiqueta muy útil debido a que las nuevas políticas iban más allá de la sustitución de importaciones para darle un creciente protagonismo al Estado en las esferas de desarrollo económico y social. Lo que emergió fue un modelo mixto que combinaba la sustitución de importaciones con la promoción de las exportaciones, la modernización agrícola y la integración regional. Un matiz importante que tener en consideración es que a menudo no hubo una sustitución de importaciones neta durante el proceso. Lo que sí constituyó un componente esencial fue la demanda interna. Al respecto concluyen los autores:

“(…) el concepto de industrialización dirigida por el Estado es más apropiado para caracterizar la nueva estrategia de desarrollo, En efecto, el Estado asumió un amplio conjunto de responsabilidades. En el ámbito económico, aparte de la continuada intervención en la balanza de pagos para manejar el impacto de los ciclos externos que se había impuesto desde los años de la Gran Depresión, estas responsabilidades incluyeron un papel fortalecido (incluso monopólico) en el desarrollo de la infraestructura, en la creación de bancos de desarrollo y de varios comerciales, en el diseño de mecanismos para obligar a las instituciones financieras privadas a canalizar fondos hacia sectores prioritarios (crédito dirigido), en el aliento a la empresa privada nacional mediante la protección y los contratos gubernamentales y en la fuerte intervención de los mercados agrícolas de productos agropecuarios. En el ámbito social incluía un papel mayor en la provisión de educación, salud, vivienda y, en menor medida, seguridad social[2].

En el caso de los países subdesarrollados de otros continentes la intervención del Estado fue mucho mayor que en Latinoamérica. Frieden señala que el modelo ISI fue en realidad una variante local del socialismo:

Los partidarios del socialismo indio, del socialismo árabe, del socialismo birmano o del socialismo africano los presentaban a todos ellos como una combinación de planificación centralizada y democracia social, a las que se unía una rápida industrialización y la reconstrucción nacional. El Estado daba empleo a gran parte de la población o era propietario de gran parte de la economía, o ambas cosas. El gobierno socialista árabe de Nasser nacionalizó todos los bancos y compañías de seguros egipcias y gran parte de la industria[3].

Como explican los académicos Paul Craug Roberts y Karen LaFollete Araujo el nuevo enfoque económico permeado por la “teoría de la dependencia” y la diferenciación entre centro y periferia (que examinaremos a continuación) se vieron influenciados por el socialismo del momento. Es decir, la teoría de la dependencia era una continuación de la idea del imperialismo que sirvió como bandera de lucha de los socialismo reales. Pero tras el proceso de descolonización pareciera que el concepto de imperialismo ya no tenía razón de ser, pero para no abandonar tan conveniente rótulo, este sufrió una redefinición, es decir, ahora el “imperialismo” pasó a describir aquel fenómeno en donde los países ricos explotaban económicamente a los países pobres mediante el comercio. En resumen, la visión marxista del libre comercio como una nueva forma de imperialismo pasó a dominar los textos de estudio sobre el desarrollo. Ya no se trataba de la agresión directa de las potencias sobre otras naciones, sino que se trataba ahora de crear fuertes lazos de dependencia por medio de un “capitalismo dependiente”. Por su parte, el economista del desarrollo estadounidense, William Easterly, señala que fue la mala suerte de los países más pobres la que quiso que la primera generación de expertos del desarrollo estuviesen influenciados por dos eventos históricos: la Gran Depresión de la década de 1930 y la industrialización de la Unión Soviética mediante la inversión y el ahorro forzado. Se consolidó la idea de que el factor decisivo de desarrollo era la acumulación de capital y el aumento de número de máquinas. A esto es lo que Easterly denomina como “fundamentalismo del capital.

El modelo económico que tomaba forma se tradujo, en la práctica, en la imposición de aranceles a las importaciones, cuotas de importación, licencias y subvenciones, por ejemplo, acceso a crédito barato, baja de impuestos y la manipulación del tipo de cambio para facilitar a los productores el acceso a divisas. Los aranceles llegaron al 74% en México, 84% en Argentina y 184% en Brasil. En 1960 tenemos que la protección nominal en Chile, Argentina y Brasil iban en un sentido contrario al de la Comunidad Económica Europea (CEE)[4]:

1-Bienes de consumo no duraderos.

Chile: 328%

Argentina: 176%

Brasil: 260%

CEE: 17%

2-Materias primas industriales:

Chile: 111%

Argentina: 55%

Brasil: 106%

CEE: 1%

3-Bienes de capital

Chile: 45%

Argentina: 98%

Brasil: 84%

CEE: 13%

En 1960, explica Frieden, las industrias brasileñas producían el 99% de los bienes de consumo del país, el 91% de sus insumos intermedios (acero y productos químicos) y el 87% de los bienes de capital. Ahora bien, esta proceso de industrialización se financiaba en gran parte a expensas de las exportaciones del sector primario.

Tenemos, pues, que tras el proceso de descolonización que comenzó posterior a la Segunda Guerra Mundial (1939-1945) se tradujo en que países africanos y asiáticos adoptaran políticas nacionalistas y proteccionistas. Esto resultaba ser algo natural en las naciones que recién su independencia: establecer su propia moneda, emitirla y controlarla, y dotar al Estado soberano un rol central dentro de la economía nacional. Desde el punto de vista ideológico, apunta Frieden, la industrialización estaba estrechamente asociada con la soberanía y los intereses urbanos respaldaban tal postura. Por lo demás, para estos países se les hacía difícil, en caso de adscribirse al FMI, mantener la paridad de sus monedas ya que por lo general en estas naciones, las políticas desarrollistas generaban significativos déficits públicos, desequilibrios exteriores e inflación. En suma, era complejo para estos países compatibilizar el sistema de Bretton Woods, que exigía la paridad de sus monedas, con la política desarrollista que estos países estaban implementando por medio de la expansión monetaria, lo que se traduciría en una depreciación de su moneda frente al dólar que, a su vez, era intercambiable por oro. El pseudo patrón oro (oro-dólar) resultaba ser un obstáculo ya que impedía a estas naciones mantener una política macroeconómica expansiva, al igual que como sucedió con el patrón oro durante el período de entreguerras (1919-1933) que resultó ser un “corsé” para los países europeos y sus políticas económicas expansionistas.

Latinoamérica no se limitó a ofrecer una estrategia práctica de desarrollo económico, sino que también una base intelectual o armazón teórico que justificaba tal modelo.  Tales ideas tuvieron como epicentro y caldo de cultivo la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) encabezada por el economista e intelectual argentino Raul Prebisch (1901-1986). Por lo tanto, me detendré un momento en este autor para comprender la esencia de la teoría de la dependencia y el modelo ISI anteriormente señalado. El pensamiento de Prebisch no es uno que se mantuvo estático en el tiempo, ya que fue evolucionando e incluso se distinguen varias etapas dentro de pensamiento económico.

Dentro de su pensamiento económico son centrales los conceptos de centro y periferia. El centro era representado por las potencias industrializadas exportadoras principalmente de productos manufacturados y la periferia estaba encarnada por los países en vías de desarrollo que exportaban materias primas y productos alimenticios. De acuerdo a Prebisch el pretérito esquema decimonónico de la división internacional del trabajo y que continuaba prevaleciendo posterior a la Segunda Guerra Mundial, estaba perjudicando a los países de Latinoamérica en el sentido de que los limitaba a tener un papel específico dentro del escenario mundial: producción y exportación de alimentos y materias primas a los grandes centros industriales. A esto añadía la falta de industrialización en esta última clase de países. La inexistencia de un sector industrial y manufacturero limitaba la expansión de la demanda de empleo con la consecuente disminución productividad y bajos salarios.

Países colonizados antes de 1945

Países colonizados antes de 1945

Prebisch cuestiona la premisa sobre la que se erigía la idea de las ventajas económicas fruto de la división internacional del trabajo. Tal premisa establecía que el fruto del progreso técnico tendía a repartirse equitativamente entre toda la colectividad, ya sea por la baja de los precios o por el alza equivalente de los ingresos. Así, por medio del intercambio internacional, los países que se concentraban y especializaban en el sector primario de la economíaobtenían su parte de aquel fruto, de manera que no necesitaban industrializarse. La realidad de esto era que la palabra colectividad, al parecer, era demasiado amplia puesto que en la realidad eran los países del “centro” los que obtenían los mayores beneficios, no así los países de la periferia. En palabras del economista argentino:

La falla de esta premisa consiste en atribuir carácter general a lo que de suyo es muy circunscrito. Si por colectividad sólo se entiende el conjunto de los grandes países industriales, es bien cierto que el fruto del progreso técnico se distribuye gradualmente entre todos los grupos y clases sociales. Pero si el concepto de colectividad también se extiende a la periferia de la economía mundial, aquella generalización lleva en sí un grave error. Las ingentes ventajas del desarrollo de la productividad no han llegado a la periferia, en medida comparable a la que ha logrado disfrutar la población de esos grandes países. De ahí las diferencias, tan acentuadas, en los niveles de vida de las masas de éstos y de aquélla, y las notorias discrepancias entre sus respectivas fuerzas de capitalización, puesto que el margen de ahorro depende primordialmente del aumento en la productividad”[5].

Para corregir este evidente desequilibrio, Prebisch consideraba fundamental la industrialización de los países latinoamericanos, no como un fin en sí mismo, sino que como un medio para que estos países pudiesen gradual y efectivamente captando parte del fruto del progreso técnico como resultado de la división internacional del trabajo. Tal proceso de industrialización no eraincompatible con el desarrollo del sector primario sino que, por el contrario, era una de las condiciones esenciales para el desarrollo industrial de los países en Latinoamérica y cumplir así su función social que era el de elevar el nivel de vida de las masas. En este proceso, el comercio exterior era de relevancia y los países debían fomentarlo para así aumentar la productividad del trabajo por medio la intensa formación de capitales. Pero Prebisch advertía que la solución no radicaba en crecer a expensas del comercio exterior, sino que se debía saber extraer, de un comercio exterior cada vez más extenso, aquellos elementos propulsores del desarrollo económico.

Otro problema que menciona Prebisch era el de la escasez de divisas para las importaciones por parte de los países latinoamericanos y, por lo tanto, la incapacidad de las exportaciones de suplir al Estado de las divisas necesarias para poder importar bienes de capital. Una causa central de este problema era el bajo coeficiente de importaciones de Estados Unidos. Esta disminución del coeficiente de importaciones, especialmente tras las políticas proteccionistas fruto de las consecuencias de la gran depresión de la década de 1930, hacía que ciertos centros económicos, como Estados Unidos, acumularan una gran cantidad de reservas de oro y el desplome de los precios de los productos primarios, como fue el caso de materias primas como el salitre. Los países latinoamericanos respondieron con la misma estrategia: reducción del coeficiente de importaciones por medio de la depreciación monetaria,  elevación de aranceles, imposición decuotas de importación y control de cambios.

A esto añadía Prebisch la falta de inversiones extranjeras, lo cual se explica, en parte, por las suspensiones de pago de algunos países en Latinoamérica tras la crisis de 1929 y la posterior depresión en donde Chile, exportador de salitre, fue uno de los países más afectados a nivel mundial de acuerdo a la Sociedad de las Naciones. Otro tema abordado por Prebisch fue el sistema monetario. Criticaba la rigidez del patrón oro, ya que imponía disciplina a los Estados puesto que debía existir una paridad entre la cantidad de circulante y las reservas de oro existentes en las bóvedas del Banco Central. La realidad demostró que mantener el patrón oro era casi imposible, especialmente en los períodos de guerras en donde este fue suspendido temporalmente. De acuerdo a esto, el autor abogaba por aprovechar la experiencia particular y general para que de esa manera se pudiese “ir elaborando fórmulas mediante las cuales la acción monetaria pueda integrarse, sin antagonismos ni contradicciones, dentro de una política de desarrollo económico intenso y regular”[6].

Otro problema, vinculado al anterior, era el de la expansión de la masa monetaria por parte de los gobiernos. Esta expansión hacía difícil mantener la paridad con el oro ya que la moneda nacional tendía a devaluarse frente a este metal. El aumento del circulante, por lo demás, se traducía en presiones inflacionarias, así como una presión sobre la balanza de pagos, ya que si la moneda se devalúa, por ejemplo hoy frente al dólar, entonces las importaciones se encarecen. Lo anterior constituía un obstáculo para la inversión de bienes de capital que necesitaban ser importados y, por lo demás, el alto nivel de acumulación de capital necesario resultaba ser incompatible con los patrones de consumo de las masas (que no era alto). Tenemos que tener en consideración que la inversión en bienes de capital tiene como consecuencia la expansión de la estructura productiva y los proyectos de inversión tienden a dirigirse a aquellos sectores productivos más lejanos de aquellos sectores más cercanos a la producción de bienes finales. Para ser más claro, en teoría, cuando existe una significativa oferta de fondos prestables (ahorro voluntario) el tipo de interés tiende a disminuir, por lo que habrán más proyectos de inversión destinados a la producción de bienes de capital. Al aumentar el ahorro se entiende que disminuye a su vez el consumo, de manera que será más rentable invertir en aquellos sectoresproductores de bienes de capital (que demandará más trabajadores). El mismo Prebisch señalaba: “El ahorro significa dejar de consumir, y por tanto, es incompatible con ciertas formas peculiares de consumo en grupos con ingresos relativamente altos”. Este es un tema (el de la macroeconomía del capital) que ha sido estudiado por adherentes o autores cercanos a la Escuela Austriaca de Economía: Friedrich Hayek, Roger Harrison, Jesús Huerta de Soto y Adrián Ravier entre otros. El problema con lo anterior es cuando el ahorro disponible para proyectos de inversión no es ahorro voluntario-real, sino que es fruto de  la expansión artificial del crédito por parte de los bancoscentrales de manera que ese ahorro no refleja en realidad la decisión por parte de las personas de ahorrar, pero esto es tema para otro artículo.

Jeffry Frieden, por su parte, resume como sigue el diagnóstico de Prebisch:

El problema, decía Prebisch, era que los mercados de artículos manufacturados estaban controlados por unas pocas firmas oligopólicas que se aseguraban de que los precios subieran siempre que era posible y no cayeran incluso en condiciones adversas. Por otra parte, los mercados para los productos del sector primario eran muy competitivos – habían millones de productores de trigo o café – , y los precios subían y bajaban con mucha facilidad. En momentos de crisis los precios de los productos manufacturados no caían tan rápidamente como los del sector primario, mientras que en los buenos momentos subían más rápidamente. El resultado era que los términos de intercambio de los países especializados en productos del sector primario se iban deteriorando: conseguían menos por lo que vendían y pagaban más por lo que compraban (…) La forma de romper este círculo vicioso era modificar la composición de los productos del país, disminuir el sector primario a favor del secundario[7].

En suma, tenemos algunos temas centrales dentro del pensamiento de Prebisch:

a) Mundo bipolar estructurado en naciones desarrolladas pertenecientes al centro y países en vías de desarrollo pertenecientes a la periferia.

b) El intercambio comercial se fundamenta en una división internacional del trabajo en donde el centro exporta bienes industriales y la periferia se especializa en la exportación de materias primas y productos agrícolas.

c) Las ventajas del progreso técnico se han concentrado principalmente en los centros industriales, sin traspasarse a los países que forman la periferia del sistema económico mundial.

d) La industrialización de la periferia constituía el principal medio para captar los frutos del progreso técnico y elevar el estándar de vida. En este proceso, el Estado debía desempeñar un rol protagónico (además, promover el desarrollo agrícola).

e) El progreso técnico ha sido más acentuado en la industria que en la producción primaria de los países de la periferia.

f) Las industrias manufactureras de los países del centro son capaces de ejercer un control eficaz sobre la producción, no siendo ése el caso de los países de la periferia, por ejemplo, países agrícolas y ganaderos cuya producción es inelástica.

g) Crítica a la teoría clásica y a la idea de que si las ventajas de la técnica no se propagaban a través de los precios, se extenderían de igual modo por medio de la elevación de los ingresos.

Indira Gandhi, Primera Ministro de India y Raúl Prebisch

Indira Gandhi, Primera Ministro de India y Raúl Prebisch

Cabe aclarar que no hay que caer en caricaturas sobre la figura de Prebisch en este aspecto. Quiero decir que el economista argentino no abogaba por el autarquismo económico. Lo que proponía era cambiar la composición de la canasta de importaciones de los países de Latinoamérica. A lo que apuntaba Prebisch era que los países de la periferia diversificaran sus exportaciones y promovieran la venta al extranjero de productos manufacturados y no depender solamente de la exportación de materias primas y productos alimenticios. Prebisch era consciente, al menos en la década de 1980, que los mercados aislados de la competencia externa reducían los incentivos necesarios para reducir los costos y mejorar la calidad de la producción.

En relación al tema de los precios de los productos manufacturados y de aquellos bienes pertenecientes al sector primario, escribe Prebisch:

“…si los precios hubieran descendido en armonía con la mayor productividad, la baja habría tenido que ser menor en los productos primarios, que en los industriales; de tal suerte, que la relación de precios entre ambos hubiera ido mejorando persistentemente en favor de los países de la periferia conforme se desarrollaba la disparidad de productividades[8].

Más adelante añade Prebisch:

“…hasta antes de la Segunda Guerra Mundial, la relación de precios se ha movido constantemente en contra de la producción primaria. Es de lamentar que los índices de precios no reflejen las variaciones de calidad ocurridas en los productos finales. Por ello no ha sido posible tenerlas en cuenta en estas consideraciones. En los años treinta, sólo podía comprarse el 63 por ciento de los productos finales de la industria que se compraban en los años sesenta del siglo pasado, con la misma cantidad de productos primarios; o sea que se necesitaba en término medio el 58.6 por ciento más de productos primarios para comprar la misma cantidad de artículos finales de la industria. La relación de precios se ha movido, pues, en forma adversa a la periferia; contrariamente a lo que hubiera sucedido, si los precios hubiesen declinado conforme al descenso de costo provocado por el aumento de productividad”[9].

Prebisch concluía que los precios de los productos industriales no habían disminuido a medida que aumentaba la productividad y el crecimiento de los ingresos en el centro y la periferia no fue proporcional al aumento de sus respectivas productividades. A esto, Prebisch añadía que en los países del centro los ingresos de los empresarios y factores productivos habían crecido más que el aumento de la productividad, situación inversa al caso de los países de la periferia. En resumen, una de sus críticas centrales es que, a pesar de que los índices de productividad por persona había sido mayor en la industria (países del centro) que en la producción primaria (países periféricos), el precio de los primeros no tendían a disminuir y, además, se evidenciaba un aumento de los ingresos de los empresarios y de los factores de producción. Esto llevó a Prebisch a afirmar que, mientras los países del centro habían retenido íntegramente el fruto del progreso técnico de su industria, los países de la periferia habían traspasado una parte del fruto de su propio progreso técnico. Además, la relación de precios había sido perjudicial para los países de la periferia y el ingreso medio por persona había crecido más en los centros industriales que en los países productores de la periferia.

Ligado a lo anterior está el tema de los ciclos económicos y cómo afectan a los países del centro y la periferia. De acuerdo al autor, en el proceso cíclico existía una disparidad continua entre la demanda y la oferta globales de artículos de consumo terminados, de manera que la cuantía y la variación del beneficio estaban ligadas a esta disparidad. Tenemos que el beneficio aumentaba en la época de bonanza fruto de un fuerte aumento de la demanda global que era posteriormente corregida con el alza de los precios. En cambio, en épocas de contracción económica, el beneficio disminuía y la falta de oferta era corregida con una baja de los precios. Así, Prebisch llegaba a una importante conclusión:

El beneficio se traslada desde los empresarios del centro a los productores primarios de la periferia mediante el alza de los precios. Cuanto mayores son la competencia y el tiempo que se requiere para acrecentar la producción primaria, en relación al tiempo de las otras etapas del proceso productivo, y cuanto menores son las existencias acumuladas, tanto más grande es la proporción del beneficio que se va trasladando a la periferia. De ahí un hecho típico en el curso de la creciente cíclica: los precios primarios tienden a subir más intensamente que los precios finales, en virtud de la fuerte proporción de los beneficios que se trasladan a la periferia[10].

Pero esto no es precisamente lo que acontecía en la realidad. De acuerdo a Prebisch, durante la “creciente”, una parte de los beneficios se iba transformando en aumentos salariales lo cual se explicaba por la competencia de unos empresarios con otros y la presión sobre todos ellos de las organizaciones obreras  (en los países del centro). En cambio, en la “menguante”, el beneficio se comprimía pero los salarios no disminuían debido a su rigidez, fenómeno que se diferenciaba a la situación imperante en la periferia en donde las masas obreras pertenecientes a la producción primaria no conseguían aumentos salariales comparables a los vigentes en los países industriales o mantenerlos con amplitud semejante. En palabras del economista argentino, la “compresión” de los salarios era “menos difícil” en la periferia que en el centro. De acuerdo a esto escribe el autor:

La mayor capacidad de las masas, en los centros cíclicos, para conseguir aumentos de salarios en la creciente y defender su nivel en la menguante, y la aptitud de esos centros, por el papel que desempeñan en el proceso productivo, para desplazar la presión cíclica hacia la periferia, obligando a comprimir sus ingresos más intensamente que en los centros, explican por qué los ingresos en éstos tienden persistentemente a subir con más fuerza que en los países de la periferia, según se patentiza en la experiencia de América Latina. En ello está la clave del fenómeno, según el cual, los grandes centros industriales no sólo retienen para sí el fruto de la aplicación de las innovaciones técnicas a su propia economía, sino que están asimismo en posición favorable para captar una parte del que surge en el progreso técnico de la periferia”[11].

La industrialización, es dentro de este panorama, un elemento fundamental, ya que al aumentar la productividad, de acuerdo a Prebisch, subirían los salarios y encarecería relativamente el precio de los productos primarios. De esta forma, al subir sus ingresos, la sector primario iría captando gradualmente aquella parte del fruto del progreso técnico que le hubiera correspondido por la baja de los precios.

Como señalé anteriormente, el pensamiento de Prebisch evolucionó con el tiempo. Por ejemplo, hacia finales de la década de 1950 la Cepal reconoció las limitaciones de su estrategia de industrialización dirigida por el Estado. La necesidad de importar bienes de capital y otros bienes intermedios excedía la capacidad de las exportaciones de generar divisas, lo que se llegó a conocer como el “estrangulamiento externo”. La nueva estrategia desarrollada por la Cepal consistía enfomentar las exportaciones de materias primas para poder financiar así las importaciones, así comoexpandir la exportación de manufacturas. Prebisch defendió la idea de que los países desarrollados debían dar a los países en desarrollo un tratamiento no recíproco, es decir, un tratamiento especial y no diferenciado, que fueron incluidas en la Ronda de Tokio (1973-1979). De acuerdo a este “nuevo orden económico” se debían adoptar las siguientes propuestas que promoverían la cooperación a nivel mundial:

a) Fondos de estabilización para combatir la volatilidad de los precios de las materias primas que exportaba la periferia.

b) Combate al proteccionismo en general, especialmente el que se daba en el sector agrícola de los centros.

c) Financiamiento externo público para el desarrollo.

d) Programas de asistencia técnica.

e) Promoción de la transferencia de tecnologías

f) Comercio y cooperación Sur-Sur.

g) Revisión del accionar de un nuevo actor global: las corporaciones transnacionales[12].

En 1976 Prebisch desarrollo la idea del “capitalismo periférico” para poder ofrecer una explicación sobre las causas estructurales de la desigualdad social y económica que predominaba en las economías periféricas. Su análisis abordó no solamente las estructuras económicas de estos países sino que también las dinámicas sociales. También retoma el autor su crítica a la economía neoclásica en donde el mismo autor confesaba que en su juventud se había dejado seducir por el rigor lógico y la elegancia matemática de las teorías del equilibrio económico del modelo neoclásico. Y que le había significado un gran esfuerzo intelectual arrojarlas por la borda para comprender mejor los fenómenos reales. Prebisch criticaba la idea básica de que, bajo condiciones de competencia perfecta y las fuerzas libres del mercado, se podía alcanzar un equilibrio general en  donde los factores productivos serían remunerados de acuerdo a su productividad marginal y que los precios de los bienes equivaldrían a la utilidad marginal. Para Prebsich la distribución del ingreso no era fruto del régimen de libre competencia sino que, más bien, era el resultado de las relaciones de poder. Cabe advertir que Prebisch era crítico del mercado y estaba lejos de aceptarlo como el “supremo regulador” del desarrollo. Aún así, Prebisch reconocíamercado:

Creo, sin embargo, que el mercado es insustituible, tanto por razones económicas como por consideraciones políticas que me reservo examinar en otra oportunidad. Es la expresión de la iniciativa individual, que tanta importancia tendría en un régimen ideal de competencia para producir eficazmente y satisfacer las aspiraciones de los consumidores. Sobre todo si se orienta la técnica de difusión hacia la información correcta acerca de los bienes que se ofrecen, antes que a la manipulación abusiva de lo que ha dado en llamarse la soberanía de aquéllos. Agréguese a ello que no hay otro mecanismo eficiente para responder con sentido selectivo a las exigencias del avance técnico en toda la escala de calificaciones, desde la compleja organización y dirección del proceso productivo hasta el manejo de las máquinas[13].

Prebisch continuó abordando temas que había estudiado en la década de 1940 como el hecho de que el incremento de la productividad fuese captado primariamente por los estratos superiores. Insiste también en la idea de que el poder político y el poder gremial constituían la única forma de contrarrestar el poder económico y político de los estratos superiores para compartir el fruto de la mayor productividad Pero el autor se mostró a su vez crítico hacia el papel jugado por el Estado en la periferia:

Tampoco el Estado ha demostrado con frecuencia en el capitalismo periférico una aptitud relevante para obrar deliberadamente sobre las fuerzas del desarrollo. Impulsado también en su acción por el juego de las relaciones de poder, ha eludido aquellas transformaciones de fondo sin las cuales no podrá superarse la insuficiencia dinámica del desarrollo. Y a falta de ello, ha llegado a interferir en el mercado, a sofocar sus movimientos, a atacar los síntomas exteriores de males profundos[14].

Las ideas de Prebisch, junto a otros economistas, configuraron lo que se vino a conocerse como la “teoría de la dependencia”. Como explica la socióloga Fernanda Beigel, la teoría de la dependencia se transformó en un paradigma dentro de las ciencias sociales, pero añade que el concepto de “dependencia” tiene una larga trayectoria en Latinoamérica. Podemos remontarnos al siglo XIX con los movimientos independentistas y con aquella otra independencia: la de tipo mental. Al respecto escribe la socióloga:

Arturo Andrés Roig ha señalado que la cuestión de la “segunda independencia” puede vincularse con el movimiento de la “emancipación mental”, que tuvo sus primeros desarrollos en los países latinoamericanos desde fines de la década de 1830 hasta mediados de la siguiente, con la generación romántica. Para intelectuales como Esteban Echeverría, Juan Bautista Alberdi y Andrés Bello, era necesario dejar atrás la acción “material” o de las “armas”, reemplazándola por las “herramientas de la inteligencia”. Para ellos, este era el único medio para acabar con nuestras “cadenas invisibles” que eran, sin más, mentalidades o formas psíquicas “erradas (…)”[15].

Más adelante añade:

Luego de la primera emancipación, que nos había librado del “enemigo externo”, estos escritores creían que la afirmación nacional dependía de lograr una segunda independencia, esta vez de lo que llamaban el “enemigo interno”. ¿Pero, quién era el enemigo interno? Era el conjunto de hábitos y costumbres “contrarias al progreso. Estos enemigos se alojaban en las masas, que quedaban confinadas siempre al polo “bárbaro” e incivilizado. Frente a estas “enfermedades”, las elites recurrieron a dos medios, supuestamente “emancipadores”: la educación represiva y la aniquilación de importantes segmentos de la población[16].

La autora continúa explicando que dentro del pensamiento económico latinoamericano, la categoría de “dependencia” comenzó a ser utilizada explícitamente durante el primer tercio del siglo XX, cuando se hacía evidente el cambio en el peso específico de los capitales norteamericanos en nuestras formaciones sociales. En palabras de Beigel:

Theotonio Dos Santos sostiene que el cuadro teórico e histórico de las teorías del desarrollo estuvo puesto en el marco del surgimiento de nuevas instituciones políticas y económicas que expresaban un nuevo clima político e intelectual. El desarrollismo buscaba localizar los obstáculos para el “progreso económico” a partir de una concepción que polarizaba sociedades que clasificaba como tradicionales frente a sociedades que consideraba modernas. En esta visión, el subdesarrollo implicaba “ausencia de desarrollo”, y el “atraso” de estos países era explicado por las debilidades que en ellos existían para su modernización[17].

La “teoría de la dependencia” establece que el subdesarrollo no constituía una etapa necesaria o requisito previo para alcanzar el desarrollo, sino que era una condición en sí misma que se encontraba estrechamente ligada a la expansión de los países industrializados. Theotonio Dos Santos identifica dos antecedentes de la teoría de la independencia, siendo el primero aquella la tradición crítica al eurocentrismo implícito en la teoría del desarrollo, así como las críticas nacionalistas al imperialismo europeo y estadounidense y la crítica a la economía neoclásica, como fue el caso de Raúl Prebisch y de la CEPAL. Tomando a Prebisch, la Cepal y a otros autores como Paul Sweezy y Paul Baran, se pueden identificar varias ideas centrales dentro de la “Escuela económica de la dependencia”

a)  El subdesarrollo está conectado de manera estrecha con la expansión de los países industrializados;

b)  El desarrollo y subdesarrollo son aspectos diferentes de un mismo proceso universal;

c)  El subdesarrollo no puede ser considerado como primera condición para un proceso evolucionista;

d)  La dependencia no es sólo un fenómeno externo, sino que se manifiesta también bajo diferentes formas en la estructura interna (social, ideológica y política).

El economista francés y académico de economía en la PUC, Dominique Hachette (1933-2008), explicaba que el concepto de dependencia descansaba sobre todo en el siguiente pilar: la dicotomía entre centro y periferia (norte y sur). Tal dualismo, añadía Hachette, tenía dos características adicionales:

a) Los términos del intercambio entre los dos tienen una tendencia que perjudica sistemática e intertemoralmente a la periferia.

b) Las estructuras sociopolíticas mantienen las condiciones del mercado mundial y determinan la composición del intercambio.

En lo que respecta al pensamiento de Prebisch y los miembros de la Cepal, es decir, del estructuralismo, Hachette señala que estos establecían que las estructuras de producción diferían en el centro y la periferia. En el caso del centro la estructura de producción era diversificada pero homogénea en términos de productividad, mientras que en la periferia era especializada y heterogénea desde el punto de vista productivo, y en donde las exportaciones descansaban en el sector primario de la economía. De esto, añade el economista,  se derivaban tres tendencias que distinguían el desarrollo de la periferia:

a) Desempleo: la inversión en la periferia se efectúa principalmente en los sectores exportador e industrial. El problema radicaba en que el primero era un sector poco intensivo en mano de obra y el segundo tenía un desarrollo limitado por el exiguo mercado. A esto añade Hachette: “Por lo tanto, ambos son insuficiente para absorber el crecimiento de la fuerza de trabajo (que es alto en Latinoamérica) junto con la mano de obra desplazada del campo, atraída por los mayores salarios de los sectores más modernos- Ello explicaría el desempleo que, desde esta perspectiva, es estructural para los autores[18].

 b) Deterioro de los términos de intercambio: algunas de las causas son la persistencia de la periferia en exportar materias primas y la incidencia de los cambios tecnológicos en los precios de las materias primas, es decir, el progreso tecnológico se traspasaría a menores precios de las materias primas generando así menor ingreso para los exportadores.

c) Desequilibrio externo: los países de la periferia presentaban un desequilibrio de sus cuentas externas. Estos países, debido a la necesidad de nuevas inversiones, importaban bienes de capital, pero las exportaciones no generaban las suficientes divisas para las importaciones.

Otras características del estructuralismo señaladas por Hachette son las siguientes:

a) En lo macroeconómico, se ponía énfasis en la escasez de divisas y de ahorro doméstico. Se negaba la eficacia de las políticas monetaria, fiscal y cambiaria ortodoxas y los esfuerzos se concentraban en luchar contra el desequilibrio de la balanza comercial o escasez de divisas.

b) En lo microeconómico se destacaban las discontinuidades e imperfecciones que, supuestamente, tenían los mercados de la periferia, principalmente en el sector agrícola, por el tipo de tenencia de tierra y el atraso tecnológico del sector.

c) Presencia significativa del gobierno en los asuntos económicos con el objetivo de resolver o compensar las inflexibilidades y otras imperfecciones de los mercados.

d) Tolerancia a altas tasas de inflación, tasas que, en países desarrollados, eran considerados como un obstáculo para el crecimiento.

e) Marcada preferencia por el control de precios para alterar así las asignaciones realizadas por el mercado.

f) Visión crítica del sistema de tenencia de tierra predominante en ese entonces en el ámbito rural.

g) En materia de política económica el estructuralismo asignaba un mayor peso a consideraciones de redistribución del ingreso.

 

Algunas limitaciones el modelo

A continuación Hachette menciona algunas limitaciones de la escuela estructuralistas:

a) Se partía de la premisa de que el Estado era eficiente, no tomando así en consideración la “ineficiencia catastrófica”  mostrada durante gran parte del siglo XX, señala Hachette. Se pasa por alto fenómenos endémicos al Estado: burocracia, corrupción y clientelismo

b) Desequilibrio creciente en las transacciones externas producto de los requerimientos directos e indirecto de importaciones para de esa manera sostener el desarrollo industrial. Esto se traducía en la persistencia de la vulnerabilidad externa que era lo que justamente se quería evitar con la estrategia de “industrialización por sustitución de importaciones”. Otros obstáculos eran las barreras arancelarias y no arancelarias, el control del tipo de cambio que significo una sobrevaluación de la moneda chilena. Esto último, explica Hachette, tenía tres efectos perniciosos: corroía el sistema proteccionista buscado, profundizaba el déficit exterior, frenaba el crecimiento y la diversificación de las exportaciones.

c) La política industrial y cambiaria incentivaban la inversión extranjera atraída por la rentabilidad de la producción industrial subsidiada por el Estado. Lo anterior, claramente resultaba ser una consecuencia irónica, señala Hachette, si tenemos en consideración que el discurso estructuralista era crítico hacia las multinacionales y los capitales extranjeros. Añade Hachette:

El discurso intelectual y político es uno, las consecuencias económicas lo contradicen. Además, tanto la sobrevaluación de la moneda nacional, tipos múltiples de cambios y otros controles utilizados en forma selectiva para favorecer a ciertos sectores productivos y restringir el consumo de lujo, no favorecen una asignación socialmente eficiente de recursos y frenan el crecimiento de la inversión eficaz y del ingreso[19].

d) La estrategia de Industrialización por sustitución de importaciones, sea forzada o no, constituía un freno para el desarrollo de las exportaciones potenciales (sesgo antiexportador*) y no asignaba los recursos productivos a los sectores con mayor rentabilidad social. Por lo demás, este sesgo antiexportador reducía la posibilidad de diversificar las exportaciones y frenaba simultáneamente las importaciones de alimentos, materias primas y bienes de capital, lo que se tradujo en una limitación del desarrollo industrial que era la prioridad del estructuralismo. Como deja en evidencia Easterly, la búsqueda de la independencia económica causaron casos absurdos, como el de Ghana:

Los ghaneses, ansiosos de producir sus propios automóviles, importaron de Yugoslavia juegos con todas las piezas para ensamblar los vehículos que luego se vendían. ¡Resulta que el precio internacional que pagaban por los juegos de piezas era mayor que el precio internacional del vehículo ya ensamblado![20].

e) Confusión entre los positivo y lo normativo, entre lo que es y lo que debe ser.

f) Error al suponer que la industrialización era el único medio para el progreso, para generar empleo, igualdad social y justicia económica. Hachette sseñala que esto es tener una visión sobresimplificada del mundo económico, puesto que se pasa por alto, por ejemplo, la relevancia de los servicios, que han desplazado al sector industrial en las exportaciones y producción del centro, y de algunos países de la periferia. Además, como ya había puntualizado Robert Solow, tenemos el problema de los rendimientos decrecientes, es decir, cuando se aumenta el número de máquinas respecto del número de trabajadores, el rendimiento de cada máquina adicional será menor.

g) Concepción incompleta del sistema económico. Hachette explica que el enfoque del estructuralismo es mecánico y no desarrolló las implicancias de las políticas de precios, tasa de interés y tipo de cambio.

h) Creciente desequilibrio sectorial agrícola. En este sector, la producción de alimentos crecía más lentamente que la demanda urbana. A esto se sumaba la escasa absorción de mano de obra rural fruto de la baja intensidad de mano de obra en el sector industrial.

i) La estrategia de sustitución de importaciones tenía un sesgo inflacionario permanente debido al desequilibrio fiscal que se derivaba de los gastos fiscales en general y a los subsidios otorgados a la inversión industrial.

j) Las hipótesis propuestas y los diagnósticos en los cuales se fundamentan para proponer medidas paliativas para los problemas económicos tenían, en general,  poco sustento empírico. En palabras de Hachette: “(…) la tendencia al deterioro de los términos del intercambio de materias primas, supuesto central al estructuralismo, es muy discutible y no han aparecido tendencias negativas de largo plazo[21].

El modelo ISI no resultó prosperar ya que existía una contradicción entre las políticas autárquicas y el fomento del crecimiento de la industria, puesto que tal proceso exigía la importación de inputs y resultaba que el crecimiento de las exportaciones era lento, de manera que escaseaban las divisas, y por otro lado, escaseaba también la inversión extranjera. Ante el fracaso de esta estrategia de nacionalismo y proteccionismo económico, los países latinoamericanos recurrieron a otra: crear mercados comunes regionales con el objetivo de aumentar el tamaño del mercado interior. Ejemplo de esto fue la Asociación Americana de Libre Comercio (ALALC) creada en 1961 y el Pacto Andino, firmado en 1969. Cabe destacar que el crecimiento experimentado entre 1946 y 1973 fue posible por una serie de factores: crecimiento económico internacional, crecimiento de la población y el aumento de la oferta de mano de obra, la creación del Banco Interamericano de Desarrollo, el ALALC y la Alianza para el Progreso (programa de ayuda económica del gobierno de John F. Kennedy). Por su parte, el académico británico Victor Bulmer-Thomas el modelo económico se encontró con problemas cuando se embarcó en la producción de bienes de consumo duraderos, bienes intermedios y bienes de capital, que exigían un aumento del tamaño del mínimo de inversión. Esto significó que las autoridades se replantearan sus estrategias y revisaran la legislación concerniente a la inversión extranjera directa y atraer así a las grandes empresas multinacionales. Bulmer-Thomas destaca la también la consecuencia irónica puntualizada por Hachette en el sentido de que, en primer lugar, se atrajeron a las vilipendiadas multinacionales y, en segundo lugar, estas empresas que invirtieron en los países latinoamericanos se beneficiaron de los “muros arancelarios” protegiéndose así de la competencia foránea. También los gobiernos crearon empresas estatales como fue en el caso de Chile durante los gobiernos de los radicales donde se creó la CORFO, ENAP, ENAMI, IANSA, etc., y en Brasil se creó, en 1953, Petrobras con el objetivo de controlar la industria petrolera. Sobre esto último escribe Bulmer-Thomas:

Alto fue el precio que hubo que pagar por este éxito industrial. Protegido contra la competencia internacional, gran parte del sector industrial era al mismo tiempo de alto costo e ineficiente en todos los sentidos. Los altos costos òr unidad no sólo se debieron a la necesidad de pagar por los insumos importables más caros que el precio mundial, sino porque le mercado interno solía ser demasiado pequeño para mantener empresas del tamaño óptimo…La ineficienciase derivó de las distorsiones del factor precio, de la falta de competencia en el mercado interno y de la tendencia a una estructura oligopólica, con elevadas barreras de ingreso. Los líderes del mercado…podían fijar los precios por encima del costo marginal y el resto de la industria lo seguía. Los márgenes de utilidad solían ser anormalmente altos en los sectores industriales protegidos, cosa inevitable…El alto costo de producción industrial dificultó el ingreso de los bienes manufacturados al comercio internacional. El problema se complicó por la sobrevaluación cambiaria y por el pesimismo respecto a las exportaciones que marcó la política durante los cincuenta[22].

La industria se mostró incapaz de penetrar en los mercados mundiales, lo que significó que las ganancias por exportación recayeran sobre las espaldas del sector productor primario. Los países continuaron importando bienes intermedios y bienes de capital, de manera que las nuevas industrias que pretendieron sustituir las importaciones resultaron, en realidad, ser intensivas en importaciones, para las cuales necesitaban de divisas. Lo anterior significó que continuó la dependencia económica y una creciente presión sobre la balanza de pagos. El problema con esto último es que las políticas de estabilización que buscaban corregir los desequilibrios de la balanza de pagos solían ser muy costosas, puesto que esto sólo era posible por medio de una reducción de las importaciones lo cual significaba reducir las compras de bienes intermedios y de capita y, claro está, que esta medida tendría efectos negativos sobre la producción y el crecimiento.

Por lo demás tenemos el problema de los rendimientos decrecientes de manera que, como apunta el economista del desarrollo William Easterly, socava ese dogma del “fundamentalismo del capital” en virtud del cual el crecimiento depende exclusivamente de la inversión en edificaciones y máquinas.

No hay panaceas para el crecimiento económico, ya que es un fenómeno complejo que involucra una serie de factores, de manera que crecimiento y creación de riqueza no se pueden limitar a una causas: inversión en maquinaria, educación, tecnología, investigación y desarrollo, capital humano, nueva Constitución etc. Fundamental es también la existencia, en una sociedad determinada, de un entorno que genere incentivos en donde los individuos puedan desarrollarse y ejercer sus planes de acción. Es crucial que exista un entorno en donde se respeten las libertades de las personas, el mercado libre (no intervenido), la libertad de emprender, donde prevalezca el estado de derecho y el imperio de la ley. No basta con que un país tenga maquinarias o materias primas en abundancia, ya que si el clima político, económico y social no es el adecuado, entonces tal país quedará sumido en la miseria como es el caso actual de Venezuela y el de los socialismo reales durante el siglo XX.

 

[1] Jeffry A. Frieden,  Capitalismo global. El trasfondo económico de la historia del siglo XX (Barcelona: Editorial Crítica, 2007), 398.

[2] Luis Bértola y José Antonio Ocampo, El desarrollo económico de América Latina desde la indpendencia (México: FCE, 2013), 193-194.

[3] Jeffry A. Frieden, op. cit., 419.

[4] Victor Bulmer-Thomas, La historia económica de América Latina desde la independencia (México: FCE, 2010), 313.

[5] Raúl Prebisch, El desarrollo de la América Latina y algunos de sus principales problemas (CEPAL: http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/40010/prebisch_desarrollo_problemas.pdf;jsessionid=37B8948AE51324FAAB480CF43E47B547?sequence=1)

[6] Ibid., 9.

[7]Jeffry A. Frieden, op. cit., 410.

[8] Ibid., 13.

[9] Ibid., 14.

[10] Ibid., 19.

[11] Ibid., 20.

[12] Esteban Pérez, Osvaldo Sunkel y Miguel Torres Olivo, Raúl Prebisch (1914-1986), Un recorrido por las etapas de su pensamiento (CEPAL: http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/40062/Prebisch_etapas_pensamiento.pdf;jsessionid=39419A7B50B7A78B9F7490B15F6C56B2?sequence=1), 20-21.

[13] VVAA, Revista de la CEPAL (fuente: http://archivo.cepal.org/pdfs/revistaCepal/Sp/001007073.pdf) , 18.

[14] Ibid.

[15] Fernanda Beigel, Vida, muerte y resurrección de las teorías de la dependencia (fuente: http://biblioteca.clacso.edu.ar/ar/libros/becas/critica/C05FBeigel.pdf) , 291.

[16] Ibid.

[17] Ibid., 294.

[18] Dominique Hachette, Latinoamérica en el siglo XX (Chile: Ediciones UC, 2011) , 140.

[19] Ibid., 143.

* Sesgo antiexportador: es la diferencia proporcional entre el valor agregado por unidad de producción en el mercado nacional protecgido y el mercado mundial.

[20] William Easterly, En busca del crecimiento. Anadanzas y tribulaciones de los economistas del desarrollo (Barcelona: Antony Bosch, 2003), 229-230.

[21] Ibid., 144.

[22] Victor Bulmer-Thomas, op. cit., 316.